Ирина Кузнецова:

Противники ФКС постараются под новым названием «протащить» экономически несостоятельное содержание 94-ФЗ

О перспективах развития процедуры государственных закупок в интервью CNews рассказала Ирина Кузнецова, руководитель Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева.

CNews: Насколько, по вашему опыту, 94-й ФЗ в его сегодняшнем виде способен обеспечить справедливую процедуру госзакупок?

Ирина Кузнецова: Вопрос в том, что понимать под справедливостью госзакупок. Если говорить про справедливость в отношении сторон, а здесь сторона заказчика – это покупатель, сторона поставщика – продавец, то справедливой для них становится сделка, в которой обе стороны получают выгоду.

Поставщик сбывает свой товар и получает прибыль. Заказчик получает необходимый товар и при этом решает проблему соотношения цена-качество. Он должен выиграть по деньгам, т. е. сэкономить, и в этом случае торг уместен. Если мы покупаем на аукционе, но снижения ставок нет, то и торга как такового нет. Процедура закупок чаще всего предполагает изменение условий контракта в лучшую сторону. Изменением условий контракта на аукционе может быть только снижение цены, а если это конкурс, это может быть обеспечение совершенно иного профиля условий, когда сочетание лучших условий по отношению к стартовым получается неожиданным и новым для заказчика.

Исходя из того правила, что каждый продавец знает про продаваемый товар значительно больше, чем покупатель, и, разумеется, «свою корову» хвалит, покупатель, при наличии возможности сравнивать «эту корову» по разным параметрам – чем ее кормили, как за ней ухаживали и т. д., может оценить закупаемую продукцию и условия контракта. Таким образом, выгода еще и в том, что помимо экономии средств он может получить лучшие условия, чем запросил. Причем неожиданно лучшие. И это преодоление провала рынка, преодоление асимметрии информации покупателя по отношению к продавцу. Поэтому сделка «в закупочном смысле» считается справедливой, когда достигаются получение лучших условий контракта, чем объявленные стартовые.

94-й ФЗ, ориентированный только на один вариант справедливости по отношению к госзаказчику − снижение цены, не обязан учитывать все остальные плюсы. В законе не написано, что закупка должна быть качественной, что главная цель закона – это удовлетворение нужд. В законе перечисляется 7 целей, и там есть все что угодно: развитие экономического пространства, эффективное использование средств, развитие конкуренции. Но никто не говорит, что закупку проводят для того, чтобы удовлетворить потребность в продукции. Во главу углу ставится эффективность, выраженная в денежном эквиваленте – сколько сэкономили. И здесь идеальный вариант − вообще ничего не покупать. Ничего не тратишь, ничего не покупаешь, 100% экономии. Для заказчика 94-й ФЗ несправедлив потому, что он диктует ущербную парадигму закупочного цикла, где эффекты выражаются только в деньгах.

С точки зрения поставщика, 94-ФЗ -  вроде бы закон, который допускает на рынок всех. Все могут рассчитывать на справедливые условия сделки, а значит, на получение выгоды и равное отношение к ним заказчика. Заказчик, следуя нормам закона, выполняет эти условия. Но фирмы, приходящие на госзаказ, не равны между собой. Предъявление ими равных условий ведет к неравному бою. У них разные стартовые условия. Вот почему на Западе при равном отношении к конкурсу допускаются равные конкуренты.

Бороться за заказ должны те, кто имеет равные возможности. У нас 94 ФЗ эту преамбулу упустил. Более того, разрешил участвовать в борьбе за госзаказ всем фирмам, даже не имеющим истории, т.е. однодневкам.

CNews: Но ведь существует реестр недобросовестных поставщиков…

Ирина Кузнецова: Для недобросовестных поставщиков этот реестр неопасен. Они могут участвовать в торгах от имени разных компаний, где директором является один и тот же человек. Более того, такая постановка вопроса вынуждает компанию не бороться за укрепление репутации, не наращивать свои производственные мощности, не повышать свою квалификацию, а как можно быстрее «напочковать» себе «дочек», и через них осуществлять поставки.

Поскольку поставщик не заинтересован в развитии производства,  наступает стагнация рынка. Чтобы этого не случилось, во всем мире закупки используются как инструмент развития рынка. Года два назад на одном из саммитов было принято решение совершать закупки, особенно в период кризиса, только у тех поставщиков, которые  не просто вкладываются в свое производство, но и в целом работают на страну. Это концепция Social Procurement – когда контракт при общих равных условиях по качеству, квалификации, репутации отдается тому поставщику, который вкладывает свою прибыль в развитие страны.

А что же делать с маленькими компаниями, которые говорят «а мы тоже бы, наверное, попробовали»? Чтобы такие компании имели доступ на рынок государственных заказов, все страны мира имеют резервные зоны. Выделяют часть госзаказа, которая размещается только у таких субъектов.  

Но это отнюдь не означает, что все остальные игроки должны «прогибаться» под подобные компании. У них очень разные стартовые условия.  Поэтому мы говорим о том, что справедливость сделки  должна быть и в выгодных условиях для обеих сторон, и в то же время в справедливых условиях проведения процедуры присуждения контракта. И эта справедливость процедуры говорит о том, что и конкуренция между поставщиками должна быть такой, чтобы заказчик не «затачивал» свои контракты под конкретного поставщика. Получается очень большая интегральная составляющая справедливости, которую мы пока только провозглашаем, но не используем.

Мы надеемся, что в законе о федеральной контрактной системе справедливости будет больше, поскольку этот законопроект основан  на  международных правилах закупок, в которых значительно больше элементов «справедливости» сделки.

CNews: В 2011 г. Дмитрий Медведев констатировал: в ходе госзакупок расхищается не менее 1 трлн рублей, или около 10% средств. По мнению многих экспертов, воруют еще больше, и 40-50% уходит в виде откатов в карманы чиновников. Расскажите об основных лазейках в 94-ФЗ, благодаря которым, несмотря на все принимаемые меры, уровень хищений в бюджетной сфере не снижается?

Ирина Кузнецова: К сожалению, мы взяли на вооружение вроде бы самые прозрачные, но, оказывается, самые коррупционноемкие процедуры. Электронный аукцион (раньше «молотковый»), который мы используем, способствует сговору участников рынка. И осуществить такой сговор легче всего с участием чиновника.

Если проанализировать, как распределяются закупки на электронных аукционах в зависимости от снижения цены, то  мы увидим, что это распределение напоминает двугорбого верблюда.  Первый горб соответствует падению цены в пределах  до 5%.  Это говорит о том, что мы ничего не экономим в реальных закупках, а аукционы останавливаются, сделав одну, две ставки. Приплюсуем сюда возможность заказчика поманипулировать ценой в связи с тем, что только сейчас вступили в силу поправки по ее определению. Заказчики стали вынуждены обосновывать стартовую цену, а обоснование, опять-таки, крутится вокруг рыночных цен, которые, как известно, не всегда справедливые. И поставщики, если они в сговоре и если  закупок много, будут завышать цену. Заказчики,  ориентируясь на эту цену, будут ее копировать и ставить в свои закупки.

В развитых странах пик числа госзакупок приходится на падение цены падение цены 10−18%. У нас здесь провал.

Зато мы видим второй небольшой всплеск при падении цены на 30% и более.

Начинаешь выяснять, как выполнялись контракты, которые были заключены на первом «горбе», где не было падения цены, и те, которые заключены на втором «горбе».  Оказывается, процент проблемных контрактов выше в первом случае. Проблемные контракты – это те, которые расторгнуты, где поставщик отказался от заключения контракта, которые не выполнены в срок или выполнены с претензиями по качеству. Таких контрактов у нас больше 40 процентов. А если сюда добавить контракты, по качеству которых заказчик в связи с откатом претензий не предъявлял – окажется, что их значительно больше.

Следовательно, нужно менять процедуру, чтобы исключить возможность присуждать контракты подобным образом. Причем необязательно только на конкурсную. В мире достаточно много  форматов  аукционов менее склонных к образованию сговора и коррупционным схемам. . В таких аукционах  требуется, чтобы поставщик обязательно сделал несколько ставок, желательно  два или три раунда, и в каждом на понижение.

CNews: Какие средства борьбы с коррупцией можно предусмотреть в процедуре госзакупок?

Ирина Кузнецова: Это могут быть пакетные аукционы, когда поставщик имеет возможность делать ставку на пакет лотов, перераспределить ресурсы  и т. д. В этом случае  труднее разработать стратегию работы картели, и у «варягов» – тех, кто идет против картеля, свободных игроков на рынке – больше шансов на победу.

Если торги представляют какую-то сложность, их проводят в закрытом виде, т.е. поставщики не видят, как делаются ставки. Их видят только контролеры и заказчик. Соответственно, картелю сложнее переиграть «варяга».

На электронных торгах мы тоже попытались уйти от картельного сговора и коррупции и сказали, что все поставщики будут играть под номерами – «один», «два», «три». Это так называемые  полускрытые торги, участники которых не знают, кто сидит за столом, но видят, как делаются ставки.

На Западе, если речь идет об аукционных торгах, играют и с закрытостью/открытостью ставок, с пакетами ставок, с открытыми/закрытыми именами участников. Но это оказывает давление на рынок и не всегда допустимо. У нас в такие детали вдаваться не стали. Взяли самый простой вариант английского аукциона на понижение цены. И он оказался неэффективным по нескольким причинам.

Во-первых, согласно отчетам, существующая система госзакупок позволяет экономить до триллиона рублей. Однако, если проанализировать данные, которые были получены еще до принятия 94 ФЗ, то получится, что сэкономить должны были в 2 раза больше.

Во-вторых, необходим квалификационный отбор поставщиков. Существует несколько групп с существенно различающимися правилами закупки: каталожные товары, аукционные, оборонные, жизнеобеспечение, услуги, товары, работы.  Все эти группы в 94 ФЗ  объединили в три: товары, работа, услуги. Причем все три закупаются по одним правилам, без учета особенностей рынка и продукции. Пользоваться законом стало невозможно, и стало работать лобби.

CNews: В каких сферах чаще всего приходится сталкиваться с нарушениями законодательства о госзакупках?

Ирина Кузнецова: Смотря что понимать под нарушением законодательства. Например, в сфере строительства наше законодательство о закупках, которое говорит, что условия контракта невозможно изменить, толкает заказчиков и поставщиков на добросовестный оппортунизм. Ведь в строительном контракте невозможно предусмотреть  все риски. Там первоначальная и конечная сметы различаются минимум в полтора раза.

С другой стороны, знают ли участники электронных аукционов о нарушениях закона? Конечно!  Поставщики стараются всеми средствами сообщить заказчику о себе, и частенько даже не скрывают этого – например, отправляют заказчику заявку на фирменном бланке. Кроме того, любой рынок достаточно тесен. Например, на рынке компьютерной техники 10 лет назад было 12 компаний-поставщиков, сейчас – 25. Но все равно он не бесконечен, и понятно, какая компания что предлагает. Поэтому разговоры о том, что на электронных торгах заказчик не знает, кто поставщик, а поставщик не знает, кто заказчики - иллюзия.

Явно или не явно, но закон нарушается. И об этом все знают. На бумаге все выглядит красиво и открыто, а на деле наоборот. Это может быть добросовестный оппортунизм, но от него до недобросовестного рукой подать. И когда одно переходит в другое, совершенно непонятно. Сказать, где нарушений больше, невозможно, поскольку закон  не выполняется. Когда нарушения закона происходят оттого, что законодательство мешает эффективно исполнять заказ, то определить, если там коррупция, становится все сложнее и сложнее.

Мы вели анализ нарушений законодательства с 2005 по 2010 год. С принятием каждого нового пакета поправок увеличивалась составляющая нарушений закона вследствие того, что повышалась некомпетентность заказчика. Затем она снижалась, но никогда не опускалась ниже 30%. В среднем, около 50% сделок, заключенных на государственных закупках, шли с нарушением законодательства. Все ли они опротестованы? Конечно, нет. Причем и те, кто жалуются, и те, кто рассматривают, и те, кто защищаются, могут иметь совершенно разные интересы − и ведомственные, и коррупционные, и иные.

CNews: Существует ли статистика таких нарушений применительно к сфере ИТ? Не могли бы вы ей поделиться?

Ирина Кузнецова: Мы дважды проводили мониторинг закупок в сфере ИT. Это один из самых конкурентных рынков.

Результаты первого мониторинга были опубликованы в одном из номеров журнала «Госзаказ» за  2006 г. Он показал, что большая часть конкурсной документации не нейтральна.

Второй мониторинг, в 2010 г, был посвящен уровню конкуренции. Мы анализировали закупки компьютерного оборудования на электронных торгах. Уровень конкуренции оказался значительно ниже ожидаемого. По мнению поставщиков, цены при  государственных закупках на рынке электронной продукции в среднем ниже оптимальных. Здесь нет места для торга. В результате выигрывают менее качественные поставщики, которые могут падать ниже себестоимости.

CNews: Чем принципиально отличается разработанный закон о Федеральной контрактной системе (ФКС)  от 94-ФЗ?

Ирина Кузнецова: 94-ФЗ  кавалеристским наскоком попытался совершить революцию в закупках, и, к сожалению, эта революция произошла без учета экономических механизмов. В результате – рост неэффективности закупок.

Федеральная контрактная система возвращается к мировому опыту закупок. В основу ФКС положен типовой закон ЮНСИТРАЛ. Понятно, что в связи со вступлением России в ВТО нам необходимо руководствоваться международными закупочными правилами, которые шлифовались годами, причем не концептуально, а методом отсечения ненужного. Первая версия закона ЮНСИТРАЛ формировалась  с 1974 по 1994 гг., вторая - с 1994 по 2011 гг. У его разработчиков было время отсечь ненужное.

Мы за последние 15 лет сменили три системы закупок, и каждую – под бульдозер. В данном случае, наше революционное развитие порождало немало рисков. Поэтому сейчас мы возвращаемся к более проверенной, более надежной системе. Она больше заточена на результат, чем на экономию средств. Она более разумно подходит к определению поставщика и учитывает его репутацию – а что ты вообще делал в жизни, как работал на рынке. Она учитывает финансовые риски, устойчивость компании, не имел ли поставщик судимостей в сфере профессиональной деятельности. Это тоже важно. То есть она создает заслон от фирм-однодневок, не мешая участию в закупках малому бизнесу, который далеко  не против введения квалификации и репутации.  

Самое главное – ФКС позволяет проследить всю судьбу закупки – от появления потребности до оценки удовлетворенности потребителя, поскольку регулироваться будет не выхваченная из середины закупки процедура определения поставщика, но и формирование потребности, требований к закупке, причем все эти требования должны быть обоснованы заказчиком и предъявлены для общественного контроля в сети интернет.

Будем надеяться, что ФКС принесет больше пользы, чем 94-ФЗ. Но пока принимается закон, возможен и матч-реванш. Противники ФКС любыми путями постараются под новым названием «протащить» экономически несостоятельное содержание 94-ФЗ. Так что, будет ли закон о федеральной контрактной системе отражать свое название, или это будет обновленный 94-ФЗ мы узнаем только после принятия закона.  

CNews: Спасибо.