Государство переходит на электронный документооборот

Символом электронного документооборота, когда речь заходит об информатизации госсектора, несомненно стали электронные госуслуги. Реализация даже первой фазы этого проекта, в ходе которой была создана необходимая инфраструктура на федеральном уровне, сразу продвинула Россию на несколько десятков позиций в рейтинге электронных правительств, ежегодно публикуемом ООН.

Обычно законодательство является сдерживающим фактором для активного применения новых информационных технологий. В случае с введением госуслуг вся необходимая юридическая подготовка была проведена — обновлен закон об электронной подписи (63-ФЗ), был принят и после годичной отсрочки все-таки вступил в действие 210-ФЗ, основной закон, стимулирующий переход к электронным госуслугам. Следует признать, что никаких формальных препятствий на пути к электронным госуслугам на данный момент нет.

Но именно сейчас они несколько забуксовали. Спустя 1,5 месяца после вступления в силу 210-ФЗ,  правительство РФ решило подвести первые итого и подсчитало число запросов министерств и ведомств субъектов РФ к федеральным электронным сервисам, реализованным в рамках СМЭВ. Всего с 1 июля по 12 августа 2012 г. таких обращений было зафиксировано почти 3,8 млн. Однако, при внимательном рассмотрении оказывается, что 90% всех обращений генерируют всего 8 субъектами из 83, т. е. на 90% территории России СМЭВ фактически не работает, и электронными госуслугами никто не пользуется.

Конечно, говоря о таком масштабном сдвиге парадигмы в отношениях граждан с государством (ибо называть внедрение электронных госуслуг сугубо техническим проектом было бы неправильно), судить о его результатах через полтора месяца явно преждевременно. Чтобы электронные госуслуги стали частью повседневной жизни, должно пройти больше времени, и люди, и чиновники должны привыкнуть к новой реальности.

На текущий момент можно назвать несколько причин, как технического свойства, так и чисто психологических, которые препятствуют более быстрому движению страны в этом направлении.

Технические проблемы в реализации госуслуг

В первую очередь, препятствием является низкая техническая оснащенность на уровне муниципалитетов. В контексте госуслуг это как раз то, что связисты называют «последней милей» - как бы хорошо ни работали федеральные сервисы, если у получателя услуги нет технической возможности к ней обратиться, то чуда не произойдет, показатели сами собой не улучшатся.

«Федеральные органы власти оснастили, по докладу чиновников, все свои информационные системы соответствующими web-сервисами. Региональные – пока точно сказать не могу. Муниципальные – точно нет. А поскольку ведомствам запрещено запрашивать у граждан данные, которые хранятся в архивах других ведомств, для большинства тех, кто не оснащен информационными системами, работы прибавилось», - рассказывает Александр Карпачев, президент «Корпорации Парус».

Решать эту проблему тем же способом, каким шла автоматизация на федеральном уровне в ходе реализации ФЦП «Электронная Россия» — т. е. созданием полноценной информационной инфраструктуры в каждой организации, разработке прикладных решений и последующей их интеграции с региональными и федеральными системами, очевидно, не стоит. К счастью, за это время появились облачные технологии, которые позволяют решить проблему «последней мили» путем подключения муниципалитетов к облачным сервисам национальной платформы О7, которые развертывает на своих ЦОДах Ростелеком.

Конечно, и здесь все не безоблачно. Хотя назначение Ростелекома в качестве единого национального оператора инфраструктуры электронного правительства в целом признается экспертами правильным, тем не менее нельзя отрицать, что есть конфликт Ростелекома с ИТ-рынком. Национальный оператор не должен препятствовать свободной конкуренции разработчиков облачных сервисов. Но это уже скорее административная проблема, чем техническая.

Другая крупная (и, возможно, недооцененная) техническая проблема — необходимость модернизации внутренних информационных систем, включая различные ведомственные базы данных и СЭД для их работы в режиме интеграции со СМЭВ. Здесь дело не ограничивается экспортом-импортом данных, нужна некая внутренняя перестройка бизнес-процессов и логики обработки данных, чтобы все системы стали работать согласованно.

Системные аналитики называют эту задачу Impact Analysis – анализ влияния изменений, которые вы собираетесь провести в системе и как на это отреагируют отдельные ее части. Переход к электронным госуслугам так или иначе затронет все государственные информационные системы, и скорее всего, их модернизация и взаимная интеграция потребует гораздо больше времени и ресурсов, чем это можно было предположить. Поэтому мгновенных результатов требовать не стоит, надо вести планомерную работу.

Нужна очистка данных

За время эксплуатации разрозненных ведомственных информационных систем в них накопилось большое количество данных. Эти данные могут содержать ошибочные или устаревшие сведения, могут применяться разные системы кодирования и классификации метаданных. Все это начинает играть существенную роль при интеграции систем, что сейчас и происходит в связи с внедрением СМЭВ.

Опыт по очистке данных гораздо более ценен, нежели ускоренное внедрение межведомственного документооборота, поставляющего некорректные данные. Грязные данные приведут к невозможности отказа от бумаги и лавине повторных запросов, и, может быть, даже судебных процессов.

Работа по очистке данных требует использования специализированного ПО и,  неизбежно,  достаточно больших затрат ручного труда. Скорее всего, эти статьи расходов в бюджете многих ведомств предусмотрены не были, потому что обосновать их заранее, до наступления какого-либо инцидента по причине некорректных данных, едва ли возможно.

Но ведь в итоге важно создать работающую систему, а не просто поставить галочку о подключении РСМЭВ к федеральной СМЭВ, поэтому работа по очистке данных все равно необходима.

Психологические проблемы

В деле всегда есть две стороны: получатель услуги, гражданин или представитель юрлица и сотрудник органа госвласти, который должен эту услугу предоставить. Следует констатировать, что обе стороны в своей массе не готовы к электронному взаимодействию. И какие бы ресурсы сейчас не были бы брошены на улучшение юзабилити порталов госуслуг, чуда не произойдет — люди не станут ими пользоваться ежедневно.

Основной барьер на этом пути представляет низкая компьютерная грамотность населения, особенно в регионах. В многих регионах это уже увидели и развернули различные программы обучения граждан основам пользования ИКТ для формирования социального заказа на информатизацию. Поддерживающую функцию выполняет и социальная реклама информатизации, которая объясняет и показывает возможности порталов госуслуг.

В одних регионах, как, например, в Республике Коми, эта работа организована как волонтерское движение с привлечением студентов, которые помогают своим соседям и другим людям освоить базовые навыки работы с компьютером на примере госуслуг. В Нижегородской области в рамках проекта «Электронный гражданин» организованы компьютерные курсы, которые ведут преподаватели местного университета. Внедрение этой программы на государственном уровне идет в 47 странах мира и, в том числе, в 5 регионах России, кроме Нижегородской области еще в ХМАО-Югре, Республике Мордовия, ЯНАО и Краснодаре. Всего в России уже обучено более 40 000 социально незащищенных граждан.

Аналогичные программы реализуются и в других регионах: «Расширяя горизонты» (Тюменская обл.), «Старшее поколение» (Свердловская обл.), «Электронный житель Самары» (Самарская обл.).

На стороне государства тоже нужна разъяснительная работа, одними приказами и директивами не получится заставить сотрудников работать по-новому. Саботаж внедрения информационных технологий со стороны персонала — явление очень распространенное, и не только в России. Так, например, известен случай, когда при внедрении новой системы управления финансовыми документами на железных дорогах Бельгии, в день запуска системы почти половина сотрудников финансовой службы не вышла на работу, сказавшись больными, взяв отпуск или по какой-то еще причине. Служащие крупных организаций во всем мире похожи, они по возможности избегают любых перемен.

Поэтому повышение квалификации государственных служащих является необходимым условием для повышения эффективности предоставления электронных государственных услуг.