От внутриведомственного документооборота к МЭДО

В стране, наконец, начинает формироваться единое «документационное электронное поле» в противовес «единому бумажному пространству Российской Федерации». Главным драйвером подобной трансформации стало построение системы предоставления электронных госуслуг населению и внедрение межведомственного электронного документооборота.

8 июня 2011г. на заседании президиума Совета при президенте РФ по развитию информационного общества в Российской Федерации на повестке дня стоял вопрос о создании защищенных систем межведомственного электронного документооборота (МЭДО) и межведомственной видеоконференцсвязи для нужд органов государственной власти.

На заседании обсуждалось состояние и ближайшие перспективы проекта межведомственного электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти (МЭДО), а также актуальные проблемы перехода федеральных ведомств к безбумажному документообороту.

За этими сухими строками из соответствующего пресс-релиза Администрации Президента РФ для экспертов рынка отрылся целый пласт материалов для анализа и поводов для оптимизма.

Президент РФ в роли заказчика МЭДО

Во-первых, было подтверждено то, что МЭДО – это не временный продукт политической конъюнктуры, а долгосрочная, выверенная стратегия повышения эффективности органов государственной власти. Причем, проект курируют высшие лица государства, что означает, говоря словами бизнеса, наличие влиятельного заказчика, заинтересованного в успехе начинания.

Во-вторых, из довольно узкого проекта по модернизации определенного круга федеральных ведомств выросло нечто большее. Сейчас это принято называть концепцией создания межведомственного взаимодействия всего спектра госструктур.

И, наконец, МЭДО и локальные СЭД повысили интерес и доверие со стороны широких масс чиновников к информационным технологиям как таковым. Это, с одной стороны, - стимул для развития использования информационных технологий в госструктурах. А с другой - реальный инструмент для создания интерфейса взаимодействия с бизнесом и гражданами.

Описывая особенности текущего состояния дел, председатель Совета директоров компании «Электронные офисные системы» (ЭОС) Владимир Баласанян, приводит своё мнение: «Сейчас - некий переломный момент, когда мы, наконец, переходим от систем, обслуживающих бумажный документооборот внутри организации к более-менее целостному межведомственному электронному взаимодействию. При этом получилось, так, что МЭДО с точки зрения взаимодействия органов власти между собою и гражданами – суть одно и тоже».

Еще одним важным моментом является то, что благодаря этому пониманию, по общему мнению, «точка невозврата» в развитии этого проекта уже пройдена. Причем, драйвер развития МЭДО от обеспечения нужд «вертикали власти» смещается в пользу развития государственных услуг для населения.

«То, что сегодня называется документооборотом (делопроизводством или тем, что автоматизируется при помощи СЭД) – это есть организация деятельности учреждения. При этом запрос, скажем, от президента РФ или рядового гражданина, проходит все этапы обработки по одной и той же схеме, называемой «делопроизводством,- продолжает Владимир Баласанян. -  Как известно, за одну часть МЭДО отвечает Федеральная служба охраны (ФСО), а за другую - Минсвязи в связке с Ростелеком. И вот, когда последние углубились в проблемы предоставления госуслуг населению, выяснилось, что в чистом виде электронных услуг то и нет. А есть электронно-бумажный документооборот, и сделать отдельно выделенную систему для обеспечения услуг в 90% случаев просто невозможно. Они должны включаться в систему межведомственного документооборота. Так или иначе, и госуслуги, и МЭДО исполняются на нижнем уровне в системе документооборота организации».

Общая схема межведомственного обмена документами органов исполнительной власти

Источник: ЭОС, 2011г.

Уточним, что согласно постановлению правительства РФ № 477 ФСО реализует функцию управления и развития МЭДО, а также технически предоставляет сервис организации взаимодействия. «Насколько данная функция свойственна этой организации, и как эта система будет развиваться в перспективе - остается пока неясным», - считают в компании «ДоксВижн».

Чем дополнить законодательство

А какими же нормативными актами регулируется столь обширная сфера? Существует значительное их количество. Какие достоинства и недостатки отмечают в этом правовом поле?

В 2009–2010гг. появляется целый ряд документов, регулирующих элементы межведомственного документооборота. Например, постановления правительства РФ от 15.06.2009 № 477 (о правилах делопроизводства в Федеральных органах исполнительной власти) и № 754 от 22.10.2009 (положение о системе МЭДО). Распоряжением правительства РФ от 2 октября 2009г. (№ 1403-р) были определены технические требования к МЭДО. В начале 2010г. утвержден план первоочередных мероприятий по переводу федеральных органов исполнительной власти на межведомственный электронный документооборот (№293п-П41).

Насколько они цельны? В чем их недостатки и плюсы? Каковы главные приоритеты, расставленные ими? Владимир Андреев, президент компании «ДоксВижн», считает: «Постановление правительства по сути дела определяет возможность использования электронных документов и частично  компенсирует отсутствие полноценной законодательной базы для органов государственного управления. Наличие данных актов, безусловно, существенный сдвиг, особенно усилия связанные с внедрением МЭДО. Но это только начало пути.»

Внедрение распределенного электронного документооборота, в принципе, - задача системно-сложная и разнообразная. Тем более, когда речь идет об организации связи между независимыми субъектами. «На наш взгляд, основная проблема в подобных случаях заключается в отсутствии централизованного органа, который бы занимался поддержкой и развитием системы. Сейчас в МЭДО реализован самый простой сценарий, не требующий существенных усилий по поддержке сервиса взаимодействия. Для дальнейшего развития потребуется и существенное усиление структуры управления данным сервисом», - продолжает Владимир Андреев.

1 июня 2011 года вступил в силу ГОСТ Р ИСО/МЭК 26300-2010, который определяет единый формат офисных приложений . Формат ODF, построенный на основе XML-схеме, будет активно использоваться для унификации взаимодействия в рамках МЭДО.

Заметным событием стал выход приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26.10.2010 № 327-СТ об утверждении ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению». Объектом стандартизации является электронное сообщение, пересылаемое между системами управления документами в процессе информационного взаимодействия. Стандарт устанавливает формат, состав и содержание электронного сообщения, обеспечивающего информационное взаимодействие систем управления документами.

Но и здесь не обходится без некоторой доли критики. Владимир Андреев объясняет: «Как и многое из того, что делается в последнее время в области электронного документооборота, появление ГОСТа, относится к безусловно позитивным, но недостаточно системным действиям. Мы с огромным уважением относимся к появлению этого ГОСТа и к его разработчикам, и поддерживаем его в нашей системе. Он открывает перспективы для реализации универсального механизма обмена документами. Однако для практической реализации данной идеи, помимо стандарта, нужны и другие механизмы – законодательная база, централизованные сервисы EDI, которые будут поддерживать данный стандарт и пр. И, наконец, воля конечных пользователей к организации электронного взаимодействия. При наличии всех этих компонентов данный ГОСТ, безусловно, послужит свою службу и будет иметь адекватное развитие».

Если резюмировать мнение экспертов, то в целом можно сделать вывод о серьезном прогрессе в области законодательного оформления такого государственного инфраструктурного института, как МЭДО. Но, как говорится, истина - в деталях.