Мировая практика 2000-х годов показывает, что распространение СПО в государственном секторе имеет определенные закономерности. Наибольшую готовность к использованию СПО проявляют силовые ведомства и муниципалитеты. Для силовых ведомств важны политические и технологические мотивы, такие как преодоление зависимости от единственного поставщика и большая степень контроля за информационными системами. Кроме того, в отличие от других органов власти, силовые ведомства могут быстро осуществить крупные внедрения в силу более жесткой иерархии и дисциплины. Муниципалитеты восприимчивы к свободному ПО из-за ограниченности бюджетов и стремления сэкономить на лицензионных отчислениях.

В России восприятие свободного ПО в государственном секторе вполне укладывается в общемировую канву: значимые проекты по внедрению СПО сегодня представлены в практике Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации и в органах местного самоуправления.

Федеральная служба судебных приставов подает пример

До самого недавнего времени документированные примеры масштабных внедрений свободного программного обеспечения в российских федеральных и региональных органах власти отсутствовали. Это вызывало сомнения в том, что свободное программное обеспечение в принципе может быть эффективно применено в отечественных условиях. Но проекты Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации (ФССП России), проведенные в 2009-2010 годах, свидетельствуют, что внедрение свободного ПО в государственных органах России вполне реалистично и целесообразно.

Первым проектом по использованию свободного ПО в ФССП России было внедрение пакета OpenOffice.org во всех структурных подразделениях — в настоящее время число рабочих станций, где используется этот офисный пакет, составляет 47 000. Примечательно, что ФССП России осуществила переход на OpenOffice.org собственными силами, не прибегая к помощи внешних специалистов. Переход к использованию свободного офисного пакета позволил ФССП России добиться существенной экономии бюджетных средств.

В 2009 году в ряде территориальных органов ФССП России проводились пилотные проекты по внедрению свободных операционных систем. В результате этих пилотных проектов свободные операционные системы уже установлены на более чем 2000 рабочих мест.

Как и многим другим организациям, осуществляющим переход на свободное ПО, ФССП России пришлось столкнуться с проблемой несовместимости программного обеспечения, разработанного в расчете на конкретную платформу. Одной из важных задач модернизации основных компонентов автоматизированной информационной системы Федеральной службы судебных приставов (АИС ФССП России) в 2009 году стало обеспечение их совместимости со свободным системным программным обеспечением.

В настоящее время все основные функции АИС ФССП России могут быть реализованы на базе свободного ПО. Особую важность имеет модернизация комплекса "Судебный пристав", который используется судебными приставами-исполнителями на более чем 40 000 рабочих мест. На сегодняшний день модернизированный программный комплекс "Судебный пристав" установлен на более чем 100 рабочих местах в структурных подразделениях УФССП России по Владимирской области. До конца года планируется осуществить внедрение программного комплекса в четырех регионах России на более чем 1500 рабочих станциях. Проект реализуется с привлечением подрядчика – корпорации "Ред Софт". Предполагается, что полномасштабное внедрение АИС ФССП России будет завершено в 2011 году.

Осуществляя внедрение свободного ПО, ФССП России стремится реализовать конкретные цели, такие как обеспечение технологической независимости, экономия бюджетных средств за счет отсутствия лицензионных платежей при массовых внедрениях, обеспечение защиты ФССП России в области авторского права и смежных прав, а также повышение уровня информационной безопасности при выполнении функций, связанных с обработкой персональных данных.

Внедрение свободного программного обеспечения в ФССП России потребовало разработки концепции внедрения свободного программного обеспечения в Федеральной службе судебных приставов. Необходимость разработки концепции вызвана, прежде всего, недостаточной проработанностью вопросов, связанных с правовыми аспектами использования свободного ПО, а также с соответствием свободного ПО требованиям нормативных документов в области информационной безопасности. Концепция в настоящее время проходит заключительные этапы согласования, и ее основные положения будут доступны на официальном сайте ФССП России после  утверждения.

Внедрения на муниципальном уровне

В администрации Балтийского муниципального района Калининградской области в настоящее время ведется уже второй этап перевода 80 рабочих мест сотрудников на свободное программное обеспечение. Предполагается, что миграция позволит муниципалитету сэкономить более 500 тыс. руб. в течение ближайших пяти лет за счет лицензий на проприетарное ПО.

Миграция осуществляется по классической пошаговой схеме. На подготовительном этапе проводится инвентаризация аппаратного и программного обеспечения, уточняется перечень задач, которые предстоит решить в ходе миграции. Первый этап миграции занимает порядка полутора – двух месяцев. В это время сотрудники переходят к использованию свободного прикладного ПО (офисный пакет OpenOffice.org, веб-браузер Firefox, почтовый клиент Thunderbird) под управлением Windows.

На втором этапе операционная система заменяется свободной ОС (в случае администрации Балтийского района это Mandriva Linux). Длительность второго этапа составляет около полугода, поскольку за это время нужно не просто установить на рабочих местах новую операционную систему, но и обеспечить полноценную работу всех сотрудников, использующих программное обеспечение для решения узкопрофессиональных задач. По словам главного специалиста управления делами администрации Балтийского муниципального района Виктора Середы-Дальского, такие проблемы существуют, в частности, с программным обеспечением для кадастрового учета, а также со специализированными программами, которые используют архитекторы и финансисты. Эти программы ориентированы на работу в среде Windows, и их запуск под оболочкой Wine пока затруднителен. Однако эта проблема также может быть решена, и в течение полугода администрация Балтийского муниципального района рассчитывает полностью завершить проект по миграции.

Отвечая на вопрос CNews о том, насколько остро стоит проблема совместимости файлов MS Office при миграции на OpenOffice.org, Виктор Середа-Дальский отметил, что это неудобство было устранено начиная с версии OpenOffice.org 3.1. Прочтение подавляющего большинства файлов, ранее созданных в MS Office, происходит без проблем.

Что касается технической поддержки, то администрация Балтийского муниципального района приняла решение поручить ее подрядчикам – обучение и консультирование пользователей, а также решение текущих вопросов с аппаратным и программным обеспечением осуществляет одна из местных фирм, в штате которой имеются сертифицированные специалисты по Linux.

Миграция Балтийского района – не первый случай перехода муниципалитета на свободное ПО в российской практике. Так, в 2008 году аналогичный проект был выполнен Администрацией Черниговского муниципального района Приморского края.

СПО на государственных веб-серверах: лидерство с отрывом

Существуют некоторые типы внедрений свободного программного обеспечения, которые давно не интересно изучать в деталях. Имеются в виду внедрения, где технологическое лидерство свободного ПО общепризнанно, и какое-либо специальное решение для выбора в его пользу не требуетсяся. Так, согласно статистике проекта GovWeb.ru, из 2041 государственного сайта в России 1242 (61%) используют веб-сервер Apache. Еще 22% приходится на свободный веб-сервер/обратный прокси-сервер отечественной разработки Nginx (в большинстве случаев он перенаправляет запросы на все тот же Apache). На долю Microsoft IIS приходится лишь 14% серверов.

В отношении операционных систем GovWeb.ru предлагает статистику по 1096 государственным сайтам: на долю FreeBSD, Linux и UNIX (за этим именем в подавляющем большинстве случаев также скрываются свободные ОС) приходится 71% веб-серверов государственного сектора, в то время как под управлением Windows работает лишь 26% серверов.

Сведения об используемых CMS доступны для 405 государственных сайтов. Среди четырех лидеров рейтинга свободные CMS Drupal и Joomla (22% и 19%) идут бок-о-бок с проприетарными Bitrix и Microsoft Sharepoint (21% и 18%).

Таким образом, на рынке государственных веб-серверов СПО давно стало явлением обыденным – использующие его организации зачастую даже не осознают, что применяют именно свободные программы.

Как наладить государственную разработку свободного ПО?

Свободное программное обеспечение интенсивно используется в текущих проектах Министерства экономического развития РФ, связанных с разработкой автоматизированной информационной системы многофункциональных центров (АИС МФЦ), реестров и региональных порталов государственных услуг. Исполнителем по этим проектам выступает компания "Ланит".

Использование свободного программного обеспечения позволяет добиться ряда очевидных преимуществ: экономия на лицензионных отчислениях при тиражировании, отсутствие зависимости от поставщика. Примечательно, что в последних проектах Минэкономразвития начинает участвовать и в непосредственной разработке свободного ПО. Так, система управления бизнес-процессами, лежащая в основе проекта типовой информационной системы автоматизации многофункциональных центров (АИС МФЦ), опубликована на портале SourceForge. Исходные тексты ПО для создания реестров государственных услуг и региональных порталов государственных услуг, хотя и не опубликованы в качестве самостоятельных проектов, могут быть предоставлены заинтересованным органом власти по запросу в Минэкономразвития.

В целом, практика Министерства экономического развития показывает, что разработка свободного ПО в рамках государственных проектов по разработке ПО приносит дополнительные выгоды, но требует дополнительных вложений. Важно и то, что разработка во взаимодействии с сообществом ведется по принципиально иным правилам, нежели проекты с фиксированными сроками, обычные для госсектора. В условиях действующего законодательства проекты по разработке ПО по государственному заказу в России жестко привязаны к бюджетному году, причем основная часть работ осуществляется, как правило, в ускоренном режиме во втором полугодии. Если браться за организацию сообщества по созданию свободного ПО, то будет нелегко объяснить его участникам, почему все работы нужно выполнить в авральном режиме за два-три месяца и почему планы по проекту обываются на 31 декабря.

Получается замкнутый круг: государство собирается активно инициировать качественные и интересные проекты по разработке ПО с открытым кодом только после того, как начнет получать ожидаемые преимущества, такие как снижение затрат на развитие решений и повышение качества этих решений. Но эти преимущества возможны только при условии активного участия сообщества, а сообщество начнет формироваться, только если проект — и по качеству кода, и по уровню готовности разработчиков к диалогу — представляет для потенциальных участников сообщества достаточный интерес. В этих условиях "полуоткрытые" государственные проекты, где разработчики заинтересованы не в создании сообщества, а в соблюдении проектных сроков, могут сослужить плохую службу: затраты на них будут выше (нужно опубликовать код, организовать сайт проекта и т.д.), а ожидания не оправдаются.

Услуги по внедрению СПО в госсекторе: предложение превышает спрос

На волне роста государственного внимания к свободному программному обеспечению в 2008-2009 годах рынок СПО в России пополнился новыми участниками. Если посмотреть на перечень частных компаний, входящих в состав ассоциации РАСПО, то их можно без труда разделить на “вендоров”, т.е. разработчиков дистрибутивов программного обеспечения, и “интеграторов”, т.е. поставщиков услуг по внедрению, причем из трех интеграторов ("Корус-консалтинг", "Пингвин-софтвер" и "Ланит") лишь "Ланит" проявлял интерес к тематике свободного ПО до 2008 года.

При этом количество государственных проектов по внедрению свободного ПО последние два года было невелико: по сути, единственным значимым проектом с участием членов РАСПО за период 2008-2009 годов был проект по внедрению СПО в школах трех пилотных регионов (исполнитель – "Армада"), который в 2009 году был заменен на проект по предоставлению сопутствующих услуг, главным образом, по обучению педагогов (исполнитель – компания "АйТи").

На практике эта ситуация привела к тому, что одновременно с завышенным предложением на рынке СПО-внедрений и услуг для госсектора наблюдается существенный недостаток компетенции. Если не считать весьма специфичного внедрения в школах, то ни один из поставщиков не может похвалиться опытом внедрений СПО в федеральных масштабах или даже в масштабах крупного федерального ведомства. О том, что такая компетенция имеет существенное значение для успеха проектов по использованию свободного ПО, свидетельствуют досадные проколы, допущенные в ходе тиражирования и рассылки пакета свободного программного обеспечения в школы в 2009 году – трудно представить, чтобы они могли быть допущены в условиях зрелости рынка СПО-предложений.