Повторное использование ПО в госсекторе: как сократить ИТ-расходы

Идея о том, что ПО, разработанное по госзаказу, должно быть доступно для повторного использования организациями государственного и муниципального сектора, не нова. В советское время существовал Государственный фонд алгоритмов и программ, который в целом справлялся с функцией учета программного обеспечения, созданного государством. Любое учреждение могло получить программы из фонда и использовать их в собственных нуждах. Сегодня подобного единого фонда нет, но никуда не исчезли те задачи, для решения которых он создавался. Более того, по мере развития информационного общества и электронных технологий государственного управления актуальность повторного использования ПО все возрастает.

Одна из основных проблем региональной и муниципальной информатизации — нехватка компетентных специалистов. Эта проблема носит двоякий характер: с одной стороны, в штате органов власти не хватает специалистов, способных грамотно поставить задачу, с другой — трудно найти разработчиков, которые могут ее качественно выполнить. В результате даже самые простые и массовые задачи зачастую остаются не автоматизированными, или их автоматизация производится на низком уровне.

Так, для муниципалитетов актуальна задача создания типовой информационной системы социальной защиты населения, востребованы системы в области земельного учета, качественные решения для создания муниципальных веб-сайтов. Такие задачи напрямую вытекают из законодательных полномочий региональных органов власти и органов местного самоуправления и в силу этого достаточно единообразны. Следовательно, можно было бы значительно сэкономить, если бы существовала возможность, создав качественное решение однажды, тиражировать его в других региональных и муниципальных органах власти.

Для решения этой задачи Всероссийский научно-исследовательский институт проблем вычислительной техники и информатизации (ВНИИ ПВТИ), входящий в структуру Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, в настоящее время ведет создание Фонда тиражируемых информационных систем электронных правительств субъектов Российской Федерации и электронных муниципалитетов, к  которому будут иметь доступ все региональные органы власти и органы и местного самоуправления.

2 августа 2010 г. cовет главных конструкторов информатизации регионов Российской Федерации утвердил "Временное положение о Фонде и демонстрационно-испытательном стенде тиражируемых информационных систем электронных правительств субъектов Российской Федерации и электронных муниципалитетов", в котором закреплены основные принципы отбора тиражируемых информационных систем (ТИС) для размещения в фонде. В частности, должна быть обеспечена долгосрочная поддержка ТИС разработчиком, "включая поставку, обновление версий, обучение и консультирование". В тоже время, держатели Фонда могут принять решение о помещении тиражируемого решения в фонд и в том случае, если оно не соответствует отдельным из формальных критериев. Размещению ТИС в фонде обязательно предшествует регламентированное комплексное тестирование.

В настоящее время уже ведется стендовое тестирование решений от первых поставщиков. Пока что с размещенными на демонстрационно-испытательном стенде ТИС нельзя ознакомиться удаленно – для этого необходимо лично посетить ВНИИ ПВТИ. Однако ожидается, что уже в сентябре 2010 года на сайте фонда любой муниципалитет, имеющий доступ в интернет, сможет в удаленном доступе получать информацию, а в определенных случаях и протестировать демо-версии помещенных в фонд ИС.

Реестр информационных систем Минздравсоцразвития

Отдельный репозиторий для учреждений системы здравоохранения, получивший название "Реестр информационных систем здравоохранения, социального развития, трудовых отношений", разработало в 2009 году Министерство здравоохранения и социального развития.

Примечательно, что для создания Реестра Минздравсоцразвития выбрал свободное ПО. Разработчик системы, компания "Мезон", реализовала проект с использованием ОС Mandriva Linux и свободной системы TRAC. В настоящее время сторонние пользователи не имеют доступа к содержимому портала, где уже опубликованы программы, разработанные по заказу Минздравсоцразвития в прошлом и текущем году (около 10 типовых решений). Однако, как сообщил директор департамента информатизации Минздравсоцразвития Олег Симаков, этот недостаток будет устранен на следующем этапе развития системы.

По словам Олега Симакова, реестр призван облегчить решение задач по информатизации для рядовых учреждений здравоохранения. Благодаря ему они получают возможность выбора: использовать бесплатные типовые программы и оплатить только услуги по их внедрению и поддержке или приобрести ПО от коммерческих поставщиков, оплатив в этом случае также стоимость их лицензий. Если кто-то из поставщиков предложит больший объем функциональных возможностей на более выгодных условиях – вполне естественно, что учреждения здравоохранения воспользуются таким предложением, однако если предложения со стороны коммерческих поставщиков невыгодны или отсутствуют – типовые решения из реестра окажутся очень кстати.

Характерно, что Минздравсоцразвития не намерено публиковать все внесенные в Реестр программы на условиях свободных лицензий. Более того, предпочтительной считается схема лицензирования, при которой пользователи заключают соглашение с министерством о приобретении ими прав на эксплуатацию ПО без возможности передачи этих прав третьих лицам. Предполагается, что такая схема позволит Минздравсоцразвития вести полноценный учет пользователей программ, опубликованных в реестре. Поскольку пользователи реестра не имеют права передавать программы третьим лицам, это позволит защитить разработчиков от потерь, связанных с неограниченным распространением их интеллектуальной собственности.

Любопытно также, что реестр, созданный по замыслу Минздравсоцразвития, имеет много общего с каталогом программного обеспечения, который поддерживается испанским регионом Андалусия: не все публикуемые там программы относятся к свободному ПО и могут быть немедленно загружены с веб-сайта, но при этом все представленные в каталоге программы могут быть использованы в государственных учреждениях.

Общегосударственный фонд алгоритмов и программ

Кроме фонда тиражируемых информационных систем ВНИИ ПВТИ и Реестра Минздравсоцразвития, в последнее время интенсивно обсуждается идея создания общегосударственного фонда алгоритмов и программ, который бы удовлетворял потребности всех организаций госсектора. Именно для такого репозитория в настоящее время концерн "Сириус" создает центры обработки данных. Хотя конкретные технические детали создания этого репозитория пока отсутствуют, уже понятно, что по масштабу проект превосходит описанные выше инициативы ВНИИ ПВТИ и Минздравсоцразвития. Репозиторий, подготавливаемый "Сириусом", связан с планами по созданию национальной операционной системы, и, вероятно, будет ориентирован на разработку именно свободного программного обеспечения.

По информации CNews, создание общегосударственного фонда алгоритмов и программ также планируется включить в состав госпрограммы "Информационное общество 2011-2018 гг., которая в настоящее время находится на согласовании.

Два подхода к решению одной проблемы

Рассмотренные примеры показывают, что сегодня существует два подхода к организации повторного использования ПО в госсекторе. Сторонники первого подхода склоняются к воспроизведению старой отечественной модели фонда алгоритмов и программ. При этом для включаемых в фонд программ не ставится жестких ограничений по типу лицензий: главное, чтобы эти программы были доступны для организаций государственного сектора, и если при этом требуется выплата дополнительных лицензионных отчислений, это, все-таки, лучше, чем повторно платить за разработку "с нуля".

Сторонники второй модели опираются на модель репозиториев свободного программного обеспечения, из которых наиболее известны репозитории SourceForge и GoogleCode. Такие репозитории предусматривают не только публикацию исходных кодов – непременно на условиях свободных лицензий – но и предоставление необходимого инструментария для организации сообществ по развитию этого ПО. Между публикацией на условиях свободной лицензии и созданием сообществ есть прямая связь: если не будет полноценного доступа к исходным текстам, потенциальные участники не будут заинтересованы в том, чтобы вкладывать свои усилия в развитие "чужого" проекта.

Обе модели обладают определенными преимуществами. Первая позволяет не отпугнуть коммерческих поставщиков, желающих сохранить полный контроль над разработкой. К тому же, она по ряду причин удобнее для органов государственной власти, которые практически никогда не обладают ресурсом, необходимым для организации и поддержки неформальных сообществ по разработке ПО. Вторая модель позволяет добиться большей независимости от поставщиков и закрепить права на использование, модификацию и распространение ПО за государством, развивать проекты совместными усилиями организаций государственного и частного сектора, а также индивидуальных разработчиков. Важно и то, что "свободная" модель не делает принципиальной разницы между государственным и частным сектором, в результате чего программы, созданные на деньги налогоплательщиков в рамках государственного заказа, могут быть использованы в деятельности частных организаций и граждан. Таким образом, экономический потенциал этих программ будет использован в большей мере.

Пока что эти два подхода не удалось гармонизировать, причем не только в России – несколько вялый характер государственных репозиториев ряда европейских стран и Евросоюза, выстроенных по второй модели, свидетельствует о том, что зарубежным государственным органам тоже трудно использовать весь потенциал репозиториев свободного ПО. В тоже время, ясно, что реанимация идеи фонда алгоритмов и программ в изначальном виде, без учета возможностей веб 2.0 и интерактивного взаимодействия пользователей и разработчиков, не соответствует требованиям сегодняшнего дня. Создание современного репозитория программного обеспечения для нужд государственного сектора требует поиска новых решений и компромисса, и как именно этот компромисс будет достигнут, станет известно из практики.