Оставив в стороне проблему коррупционеров и "распильщиков", постараемся на основании документов разобраться, в чем состоят основные проблемы сложившейся ситуации. Вхождение СПО в "большую" политику следует датировать 2006-2007 гг., когда тема приобрела общегосударственный масштаб в связи с планами создания свободной операционной системы для использования в средних школах. Этому предшествовали три-четыре года научно-исследовательских проектов, которые выполнялись по заказу Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) в рамках ФЦП "Электронная Россия". Результаты этих проектов не приобрели широкой известности, однако они имели ключевое значение для накопления компетенции в области использования СПО в органах власти.

Проекты в области СПО, инициированные МЭРТ

№	Название документа	Тип документа	Дата публикации	Разработчик
1	Отчет по проекту "Разработка рекомендаций и предложений по использованию стандартов, необходимых для распространения ИКТ..."	отчет по НИР	2003 г.	Министерство экономического развития и торговли РФ
2	Отчет по проекту "Разработка типовых лицензий на приобретаемые в рамках государственных контрактов ФЦП "Электронная Россия" (2002-2010 годы) права (авторские, имущественные). Разработка типовых регламентов подготовки и публикации в открытом доступе результатов выполнения государственных контрактов"	отчет по НИР	2004 г.	Министерство экономического развития и торговли РФ
3	"Определение значений некоторых терминов для целей применения единой терминологии членами Рабочей группы по изучению вопросов разработки и использования СПО в Российской Федерации"	материалы рабочей группы	2007 г.	Министерство информационных технологий и связи РФ
4	"План мероприятий по содействию разработке в Российской Федерации, а также использованию в органах государственной власти свободного программного обеспечения (с открытыми исходными кодами)"	проект	2007 г.	Министерство информационных технологий и связи РФ
5	"Концепции развития разработки и использования свободного программного обеспечения в РФ"	проект	март 2008 г.	Министерство информационных технологий и связи РФ
6	"Методические рекомендации по разработке и приобретению программного обеспечения для  использования в органах государственной власти и бюджетных учреждениях"	проект	март 2009 г.	Министерство связи и массовых коммуникаций РФ
7	"План перехода органов государственной власти и бюджетных учреждений на использование свободного программного обеспечения"	проект	март 2009 г.	Министерство связи и массовых коммуникаций РФ
8	"Российская программная платформа. Стратегия реализации"	документ ассоциации	май 2010 г.	Ассоциация РАСПО
9	"Развитие программной индустрии России. Маршрутная карта"	документ ассоциации	май 2010 г.	Ассоциации РУССОФТ, РАСПО и АРПП

Источник: CNews Analytics, 2010

Особо важны два проекта МЭРТ. Первый из них имеет очень громоздкое название: "Разработка рекомендаций и предложений по использованию стандартов, необходимых для распространения ИКТ. Разработка предложений по развитию в Российской Федерации рынка программного обеспечения со свободной лицензией. Разработка методических рекомендаций по использованию программного обеспечения со свободной лицензией в деятельности органов государственной власти Российской Федерации". Исполнителем работы выступила компания "Альт Линукс". В работе принимал участие Максим Отставнов – ведущий эксперт в сфере свободного программного обеспечения начала 2000-х годов. Сформированные в работе рекомендации представляют большую содержательную ценность и по сей день.

В 2004 году Министерство экономического развития и торговли провело новый исследовательский проект, посвященный вопросу влияния управления авторскими имущественными правами на результаты работ, выполненных по государственному заказу. Была впервые предложена методика, позволяющая учитывать объем имущественных прав на результаты работ в качестве одного из существенных критериев оценки конкурсных заявок на проекты по разработке программного обеспечения. Однако за пределами МЭРТ эта методика не нашла применения.

Школьный проект

В 2006-2007 году инициатива по вопросу государственной политики в области свободного ПО переходит от Министерства экономического развития и торговли к Министерству информационных технологий и связи. Примерно в это же время тема СПО начинает привлекать внимание первых лиц государства, включая Министра информационных технологий и связи Леонида Реймана и первого вице-премьера Дмитрия Медведева.

К 2007 году стало ясно, что государство намерено развивать использование свободного ПО прежде всего в сфере среднего образования. Причина заключалась в необходимости радикальным образом решить вопрос использования контрафактного программного обеспечения в учреждениях образования. Было решено осуществить это в два этапа: на первом этапе осуществлялась разовая закупка проприетарного программного обеспечения со сроком действия лицензий до конца 2010 года (так называемая "Первая помощь"). Таким образом государство стремилось заручиться временем, необходимым для перевода школ на свободное ПО.

Был объявлен проект Федерального агентства по образованию "Разработка и апробация в пилотных субъектах Российской Федерации пакета свободного программного обеспечения для использования в общеобразовательных учреждениях Российской Федерации в 2007 - 2008  годах", который стал наиболее масштабным государственным проектом в сфере СПО в России. Проект предусматривал установку свободного ПО в 50% городских и 20% сельских школ в трех пилотных регионах Российской Федерации (Пермский Край, Татарстан и Томская область). Конкурс на выполнение этого проекта был проведен в 2007 г., работы были распределены между 2007 и 2008 гг. Победителем конкурса стала компания "Армада", под эгидой которой объединились несколько участников российского рынка разработки ОС на основе Linux, включая команды разработчиков "Альт Линукс", "Линукс-Инк", Linux-Online и ВНИИНС.

По информации, представленной на сайте исполнителя, пилотное внедрение следует считать успешным. Свободное ПО было установлено не только в 1084 школах, изначально предусмотренных условиями проекта – около 1000 экземпляров пакета свободного программного обеспечения было разослано в школы, выразившие желание принять участие в проекте на добровольных началах.

Бюджет проекта в 2008 году составил 70 млн руб. Изначально предполагалось, что в 2009  году проект будет профинансирован на 650 млн руб., что позволит распространить опыт пилотного внедрения на все школы России, однако в конечном счете проект был урезан до 162 млн руб. и разделен на три лота: обучение (115 млн руб.), развитие пакета СПО (16,5 млн руб.) и техническая поддержка (30,5 млн руб.).

Для сравнения: стоимость закупки проприетарного ПО в рамках "Первой помощи" составила 2,694 млрд руб. Была изменена и задача проекта – о внедрении СПО во всех школах Российской Федерации теперь речь не шла, и планировалось лишь провести обучение преподавателей в смехотворные сроки – порядка двух календарных месяцев. Конкурс был выигран компанией "АйТи", однако в условиях столь радикального свертывания масштабов проекта итоговые результаты оказались чрезвычайно далеки от ожиданий 2007 года. План Дмитрия Медведева о переводе российских школ на СПО к концу 2010 года так и остался на бумаге.

Проекты Минкомсвязи

В конце 2006 года коллегия Министерства информационных технологий и связи создает рабочую группу по изучению вопросов разработки и использования свободного ПО в Российской Федерации. В 2007 году Рабочая группа издает два документа: "Определение значений некоторых терминов для целей применения единой терминологии членами рабочей группы по изучению вопросов разработки и использования СПО в Российской Федерации" (Глоссарий) и "План мероприятий по содействию разработке в Российской Федерации, а также использованию в органах государственной власти свободного программного обеспечения (с открытыми исходными кодами)" (План мероприятий).

Глоссарий – это попытка разрешить вопрос терминологической путаницы и неопределенности, окружающей понятие "свободное ПО". В какой-то мере этого удалось добиться, и большинство исходящих от государства документов сегодня обладают терминологическим единством.

Более значимым документом является План, в котором намечено восемь мероприятий "по содействию разработке в Российской Федерации, а также использованию в органах государственной власти свободного программного обеспечения". В рлане мероприятий предусмотрены действия, направленные на расширение использования открытых стандартов (и конкретно формата ИСО/МЭК 26300 Open Document Format), создания равных рыночных условий для свободного и проприетарного ПО при выполнении госзаказов, расширение участия Российской Федерации в международных организациях по стандартизации, разработку схемы управления правами на программы для ЭВМ, создаваемые по госзаказу, повышение профессионального уровня и осведомленности пользователей в вопросах ИКТ, а также определение типов программ, в которых использование свободного ПО является наиболее оправданным. Однако План мероприятий во многом являлся декларативным документом, а предложенные в  нем рекомендации основаны не на практическом опыте, а на теоретическом осмыслении проблемы. Как и в случае с рекомендациями МЭРТ 2003 года, государство не было готов к реализации большинства представленных в нем мероприятий.

В более развернутом виде аналогичный набор мероприятий был представлен в проекте "Концепции развития разработки и использования свободного программного обеспечения в РФ", которая была опубликована в марте 2008, однако так и не была официально утверждена. Проект Концепции предлагает четыре направления реализации государственных проектов в области свободного ПО - совершенствование правового регулирования, создание инфраструктуры разработки свободного ПО, реализация и поддержка перспективных проектов по разработке свободного ПО, организация повышения квалификации, подготовки и профессиональной переподготовки специалистов, в том числе в области государственного управления.

Наиболее реалистично выглядел блок задач, связанный с созданием инфраструктуры разработки свободного ПО, – в этом направлении объем реальной компетенции в России наиболее велик. Что касается совершенствования правового регулирования, то оно могло быть выполнено только в условиях мощной и целенаправленной политической поддержки, необходимой для проведения разработанного пакета документов через все этапы согласования. Аналогичным образом, мероприятия, связанные с поддержкой перспективных проектов могли быть реализованы лишь при условии деятельной заинтересованности со стороны государства и приложения достаточных организационных усилий. Что же касается подготовки специалистов для работы со свободным ПО в масштабах всей Российской Федерации, то эта задача сформулирована очень амбициозно и навряд ли вообще могла быть реализована.

В марте 2009 года были опубликованы "Методические рекомендации по разработке и приобретению программного обеспечения для  использования в органах государственной власти и бюджетных учреждениях", а также "План перехода органов государственной власти и бюджетных учреждений на использование свободного программного обеспечения". Эти документы также не были утверждены и остались проектами. "Методические рекомендации" содержат ряд рекомендаций, связанных с предоставлением преференций свободному ПО, порядком управления лицензиями и правами на свободное программное обеспечение в государственном заказе, а также с решением некоторых частных вопросов, связанных с практикой государственного заказа. "План перехода" содержит примерно те же мероприятия, что и проект Концепции 2008 года, но объединяет их по трем направлениям - мероприятия в сфере образования и развития профессиональных навыков госслужащих, мероприятия по техническому обеспечению перехода ОГВ на использование СПО, мероприятия по организационному обеспечению перехода ОГВ на использование СПО.

По каждому из трех направлений представлены мероприятия на краткосрочную (2009-2010 год), среднесрочную (до 2012 года) и долгосрочную (до 2015 года) перспективу. Однако как и в случае более ранних документов, предлагаемые мероприятия не имеют тесной связи с реальной практикой госсектора. В частности, опыт обучения сотрудников государственных органов информационным технологиям в масштабах всей страны в отечественной практике отсутствует, и как именно проводить такое обучение, в документе не объясняется. Особенно много умозрительных конструкций в мероприятиях, отнесенных к средне- и долгосрочной перспективе.

Современный этап. Российская программная платформа

В 2009 году компании, предлагающие услуги и решения на базе СПО, объединились в Российскую ассоциацию свободного программного обеспечения (РАСПО), которая также стала оказывать влияние на формирование государственной политики в этой области. В мае 2009 года РАСПО приняла документ "Российская программная платформа. Стратегия реализации", в котором поставлена амбициозная цель "обеспечения для России роли независимого и влиятельного игрока в области информационных технологий (ИТ) на мировом рынке".

Предполагается, что этой цели можно будет достигнуть в три этапа, каждый из которых связан с определенным блоком мероприятий. В течение 1-3 лет предлагается осуществить первые массовые внедрения отечественной альтернативы закрытому зарубежному ПО, а также внесение необходимых изменений в законодательство. В течение 3-5 лет планируется разработать готовые инфраструктурные и прикладные решения для органов власти всех уровней на основе отечественных разработок, обеспечить массовое применение ИТ в повседневной жизни граждан, а также увеличить долю российских разработчиков в международных проектах по разработке свободного ПО. В долгосрочной перспективе (6-8 лет) планируется достичь высокой доли новых технологий, продуктов и сервисов, созданных российскими разработчиками, увеличить количество публикаций российских ученых в международных научных журналах, обеспечить участие российских специалистов в разработке значительной доли открытых стандартов.

К "Стратегии реализации" можно предъявить те же претензии, что и к предыдущим программным документам. Несмотря на то, что планы на ближайшую перспективу достаточно осторожны, обтекаемы и потому – реализуемы, планы на средне- и долгосрочную перспективу составлены в большей мере на основе амбиций, нежели объективной оценки реальных возможностей. Даже если удастся реализовать поставленные задачи и разработать необходимую инфраструктуру и типовые решения, едва ли это позволит России выйти на позиции мирового ИТ-лидера в условиях, когда основные конкуренты (прежде всего, США и Европа) не остаются на месте, а продолжают непрерывно инвестировать в закрепление собственных конкурентных позиций. Авторы документа полагают, что российская программная платформа,будучи создана, позволит решить проблему отставания российской ИТ-индустрии, однако они не дают достаточных пояснений, за счет чего именно будут достигнуты обещанные результаты.

Тема СПО была затронута также в документе "Развитие программной индустрии России. Маршрутная карта", который был принят совместно Ассоциацией разработчиков программных продуктов "Отечественный софт", РАСПО и Некоммерческим партнерством РУССОФТ. Документ призывает расширить использование СПО в образовании, содействовать участию российских разработчиков в мировых проектах по разработке свободных программ, обеспечить преференции отечественным поставщикам и свободным программам в государственном заказе, публиковать результаты работ по государственному заказу на условиях свободных лицензий. Этот документ важен как выражение консолидированной позиции нескольких заметных российских ассоциаций в сфере ИТ, однако он не может рассматриваться как документ практической направленности.

Некоторые итоги

Государственная политика России в сфере свободного программного обеспечения обладает рядом особенностей, которые объясняют ее невысокую результативность. В России не был создан независимый центр компетенции по вопросам свободного программного обеспечения, независимый от поставщиков и пользующийся доверием со стороны государства. Существование такого центра компетенции позволило бы обеспечить большую преемственность государственной политики и снизить ее зависимость от ротации кадров в центральных органов власти. Кроме того, разработка и координация государственной политики со стороны независимого органа позволила бы придать проектам официальных документов больший авторитет, облегчить их согласование и официальное принятие.

Примечательно, что начиная с документов Рабочей группы Мининформсвязи 2007 года в разных документах предлагаются фактически одни и те же мероприятия – и каждый раз такие документы не получают официального утверждения и остаются проектами. В сложившейся законодательной практике естественно стремиться провести весь комплекс мероприятий "одним пакетом", однако государству следует в первую очередь сосредоточиться на реализации тех мероприятий, в отношении которых уже накоплена достаточная компетенция, понятны конкретные шаги и следующие за ними результаты.

До сих пор государственные документы, связанные с СПО, пропитаны необоснованными амбициями, и иногда это наносит вред содержательной стороне документов. Выход на позицию мирового лидера ИТ-индустрии может служить светлым ориентиром, но провозглашать его в качестве задачи на срок меньше 10 лет – чрезвычайно неосмотрительно. Следует понимать, что постановка нерешаемых задач в конечном счете может привести к демотивации людей и компрометации продуктивной идеи.

Наконец, по ряду направлений, связанных с обучением сотрудников, внедрениями свободного программного обеспечения в органах власти различных уровней, проведения проектов по государственной поддержке разработки отечественного ПО в России пока не удалось накопить минимальной компетенции, необходимой для реализации проектов в общегосударственных масштабах. Проведение разнонаправленных малых проектов с целью накопления компетенции должно быть осознано государством как самостоятельная задача, на которую должны выделяться достаточные (впрочем, сравнительно небольшие по объему) ресурсы. Лучший опыт впоследствии следует распространять в более широких масштабах – это естественный путь, пройденный в ряде стран Европы и даже в Малайзии, и вряд ли России следует искать обходную дорогу.