Процесс ИКТ-оснащения органов государственной власти всех уровней протекал в последние годы достаточно активно – наряду с реализацией крупных инфраструктурных проектов в стране разрабатывались и внедрялись различные информационные системы. К сожалению, в условиях отсутствия единой политики информатизации, каждое ведомство решало, более или менее успешно, лишь собственные задачи, что неминуемо привело к возникновению так называемого «информационного зоопарка», дублированию информации в базах данных и невозможности информационного обмена между государственными структурами.

Государственные информационные системы создавались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативно-правовой базы и общей координации работ. В итоге, в настоящее время имеющиеся у одних ведомств сведения практически недоступны другим, что приводит к возникновению сложностей при обмене информацией на межведомственном уровне, ее многократному сбору и дублированию в различных системах. Кроме того, информация, имеющаяся у различных ведомств, частенько обновляется с различной степенью регулярности, а, следовательно, все попытки ее объединения на деле приводят к еще большему хаосу. Препятствуют обмену собранными госорганами данными и различия в форматах их хранения в разных системах.

Поставленная руководством страны задача повышения эффективности государственного управления сделала очевидной необходимость интеграции имеющихся информационных ресурсов и обеспечения информационного обмена между существующими ведомственными системами. Очевидно, что имеющиеся проблемы носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Их преодоление требует значительных финансовых ресурсов, а также скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов государственной власти всех уровней.

Решить эту задачу была призвана новая версия Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденная постановлением правительства Российской Федерации от 15 августа 2006 г. № 502. Программой предусмотрены формирование системы стандартов и методических рекомендаций по управлению внедрением информационных и коммуникационных технологий; разработка стандартов, регламентирующих порядок и процедуры сбора, хранения и предоставления сведений, обмена информацией в электронном виде между органами государственной власти; обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия.

Для этого, по мнению разработчиков ФЦП, необходимо утвердить стандарты и протоколы обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне; создать федеральный центр управления межведомственным информационным обменом и доступом к данным государственных информационных систем (ОГИЦ); сформировать систему удостоверяющих центров в области использования электронной цифровой подписи; создать защищенную межведомственную систему электронного документооборота; обеспечить регламентированный доступ органов государственной власти к данным государственных информационных систем и интегрировать государственные информационные системы в рамках решения конкретных задач государственного управления.

Межведомственная интеграция

Межведомственная интеграция может быть организована несколькими способами. Во-первых, между заинтересованными ведомствами могут быть заключены соглашения, определяющие состав данных, участвующих в обмене, а также технологические, организационные и др. процедуры взаимодействия. На основании этих соглашений ведомства экспортируют свои данные партнерам, а те, в свою очередь, их принимают, преобразуют в удобную для себя форму и используют в работе. Существует и другой вариант – на основании подписанного соглашения несколько ведомств создают общий информационный ресурс. Одно из ведомств назначается ответственным за его работу, и все участники соглашения передают в него заранее оговоренную информацию. К сожалению, такие решения часто предполагают только технологическую интеграцию, не обеспечивая приведение данных от различных ведомств к единому формату. Третьим вариантом предусмотрена разработка формализованных правил интеграции без организации физического слияния данных. В соответствии  с этими правилами ведомства осуществляют доступ непосредственно к информационным ресурсам друг друга.

Правила интеграции описывают информационные, технологические и правовые аспекты организации взаимодействия. Для их реализации создается новый информационно-технологический уровень (мета-уровень) межведомственной информации.

Компонентная структура мета-уровня интеграции

Источник: «Форс-центр разработки», 2009

Мета-уровень состоит из нескольких элементов. Один из них - информационная (семантическая) модель интеграции, предназначенная для описания объектов обобщенной предметной области интегрируемых информационных ресурсов, их структуры и взаимосвязей. Второй - единая система обслуживания запросов, которая включает в себя каталог внешних услуг (запросов) к межведомственной информации и маршрутизатор запросов. Необходимым элементом мета-уровня является единая платформа информационной интеграции, которая состоит из репозитория информационных ресурсов  и адаптеров доступа к ним. Кроме того, в состав мета-уровня входят биллинговая система, единая система классификации и кодирования, единая система информационной безопасности, информационный портал межведомственной информации.

Интеграция информационных ресурсов на базе метасистем может эффективно применяться не только на межведомственном уровне, но и внутри отдельных ведомств, а также на различных организационно-территориальных уровнях. В этом случае создается мета-уровень ведомства, описывающий и интегрирующий все ресурсы ведомства. Для межведомственной интеграции  также создается мета-уровень, но его основной задачей является только маршрутизация сложных запросов.

Внутриведомственные и межведомственный  мета-уровни

Источник: «Форс-центр разработки», 2009

Технологическая основа взаимодействия

Обеспечение электронного взаимодействия органов государственной власти не только между собой, но и с населением, и с бизнесом страны, требует наличия определенной технологической базы. Для решения задач межведомственного взаимодействия госструктур и оказания услуг населению на различном уровне создается Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ).

Схема работы ОГИЦ

Источник: Росинформтехнологии, 2009

Схема работы ОГИЦ такова. Государственные структуры будут общаться между собой внутри закрытого контура в рамках предельно формализованных правил – в каждом ведомстве будет определен список лиц, уполномоченных на такое общение с использованием ЭЦП.  Для граждан и представителей бизнеса будут организованы точки доступа, откуда они, после прохождения авторизации с использованием все той же ЭЦП,  смогут отправлять запросы через доверенную третью сторону (электронного нотариуса). Служба доверенной третьей стороны (ДТС) после регистрации запроса поместит его в базу данных ОГИЦ. База данных ОГИЦ, в соответствии с требованиями по защите персональных данных, будет построена по территориально распределенной схеме. Кроме того, планируется создание системы резервного копирования. Единое пространство доверия ЭЦП будет формироваться на основе сети интернет.

Технологии, предлагаемые ОГИЦ, открывают широкие возможности построения в стране «электронного государства», которое должно обеспечить повышение конкурентоспособности экономики за счет снижения временных и материальных издержек на бумажные документооборот и делопроизводство; строгую регламентацию и отчетность действий должностных лиц; сокращение аппарата государственной власти всех уровней; ослабление административного давления на бизнес (путем введения отчетных электронных документов, доступ к которым должен быть дистанционным); снижение уровня коррупции за счет прозрачности и удаленного информационного взаимодействия органов государственной власти с населением, организациями и бизнесом; предоставление массовых дистанционных государственных услуг как реального, поддающегося стандартизации и контролируемого по качеству «конечного продукта» органов государственной власти; формирование нового рынка средств и систем, допускающих обработку персональных данных, и создание соответствующих условий для предпринимательской инициативы российских производителей, предлагающих свои решения в рамках программы построения «электронного государства».

Быть или не быть государственному регистру населения?

Автоматизация деятельности государственных органов, в особенности имеющих отношение к социальному сектору, неминуемо влечет за собой создание ведомственных систем персонифицированного учета. В настоящее время на федеральном уровне имеется около 20 систем учета отдельных категорий граждан, крупнейшими из которых являются база данных ГАС «Выборы» (около 100 млн. избирателей), АИС Пенсионного фонда (около 50 млн. пенсионеров), АИС Налоговой службы (около 100 млн. налогоплательщиков), АИС Фонда обязательного медицинского страхования (около 30 млн. застрахованных лиц). Ни одна из этих систем не содержит сведений о всем населении России, и поэтому не может в чистом виде использоваться как единый государственный регистр населения. Кроме того, данные в отдельных системах несовместимы из-за отсутствия единого идентификатора личности.

Однако, сведения о гражданах являются основой практически всех государственных информационных ресурсов. И в ситуации, когда вопрос их интеграции и организации межведомственного взаимодействия становится все более актуальным, без организации государственной системы персонального учета населения не обойтись.

Нельзя не напомнить, что попытки организации системы учета населения предпринимались в нашей стране неоднократно, но ни одна из них не привела к достижению задуманного результата. Одним из последних был проект создания государственного регистра населения (ГРН) в рамках системы персонального учета (СПУН) на базе единого информационно-телекоммуникационного пространства. СПУН — часть единого информационного пространства России, обеспечивающая информационное и техническое взаимодействие соответствующих ведомственных и территориальных систем по принципу «одного окна». По своей архитектуре СПУН является территориально-распределенной трехуровневой информационной системой, функционирующей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В системе взаимодействуют информационные системы разных органов власти, отвечающие за сбор, хранение, передачу и использование персональной информации о физических лицах.

В рамках СПУН государственный регистр населения (ГРН) решает задачу присвоения каждому физическому лицу идентификатора персональных данных («личного кода»), формирования совокупного идентификатора персональных данных (личный код и показатели для идентификации физического лица — ФИО, дата и место рождения, место жительства и др.), предоставления идентификатора органам власти федерального, регионального и муниципального уровней. Система ГРН самостоятельно взаимодействует с первичными источниками персональных данных (паспортно-визовыми службами и отделами записей актов гражданского состояния). Ее создание не предполагает существенного изменения процедур регистрации первичных идентификационных данных и информационных систем, обеспечивающих их обработку и хранение.

Таким образом, создание государственного регистра населения  - это не проблема технологий, а, скорее, вопрос политической воли. И от его скорейшего  решения  зависит будущее государственных информационных систем.