Правовые основы оказания е-госуслуг и е-документооборот

Государство взяло курс на переход к предоставлению организациям и населению услуг на основе электронного взаимодействия государственных и муниципальных информационных систем. Вопросы построения таких систем регулируются рядом нормативно-правовых актов. Сегодня остро назрела необходимость приведения нормативно-правовой базы в соответствие с современными потребностями электронного документооборота и оказания электронных госуслуг.

Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года определила приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, обозначила курс на формирование системы предоставления государственных услуг на основе использования информационных технологий. Реализация этой Концепции невозможна без разработки нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы построения электронного правительства.

Правовые основы СЭД

Правовые нормы, затрагивающие сферу электронного документооборота и вопросы оказания электронных госуслуг, встречаются во многих законодательных актах, принятых в последние годы в Российской Федерации. Так, например, Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи», принятый в 2002 году, заложил основы для применения ЭЦП при организации электронного документооборота. В Законе 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» электронный документ, подписанный ЭЦП или иным аналогом собственноручной подписи, признается равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, за исключением случаев, когда в нормативных актах содержится прямое требование о составлении такого документа на бумажном носителе. Нормы, регулирующие вопросы применения информационных технологий при организации документооборота, содержатся также в законах «О персональных данных», «О государственной тайне» и множестве других нормативно-правовых актах.

Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» ознаменовало начало перехода федеральных органов исполнительной власти на оказание электронных государственных услуг «с использованием программно-аппаратных средств и телекоммуникационной инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра».

Одним из пунктов Постановления является поручение Мининформсвязи подготовить перечень государственных услуг, оказываемых на основе электронного взаимодействия, сроки утверждения межведомственных регламентов информационного взаимодействия, а также перечень законодательных актов, направленных на «создание правовых основ признания эквивалентности электронных документов, полученных в результате информационного взаимодействия с использованием телекоммуникационных технологий, документам на бумажных носителях». Кроме того, в данном Постановлении органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано создавать региональные информационные центры для обеспечения предоставления государственных услуг с «использованием телекоммуникационных технологий».

У семи нянек

Несмотря на то, что правовые основы организации электронного документооборота и оказания электронных госуслуг в законодательстве заложены, применить эти нормы на практике зачастую не представляется возможным. По словам директора ВНИИ документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) Михаила Ларина, «современное российское законодательство регулирует лишь часть отношений, возникающих в сфере документационного обеспечения управления». В частности, отсутствуют законы о документации и об электронном документе, а также электронном документообороте. Не созданы механизмы, позволяющие использовать электронные документы наравне с бумажными – судебная практика по данному вопросу практически отсутствует. Также не проработаны вопросы, связанные с электронным нотариатом и т.п. В целом, по мнению старшего научного сотрудника Института государства и права РАН Нины Соловьяненко, законодателем «не выработан общий методологический подход к правовому регулированию оказания государственных услуг гражданам и организациям с использованием телекоммуникационных технологий».

Из-за отсутствия единой государственной политики в сфере документационного обеспечения управления наблюдается разобщенность в действиях различных ветвей исполнительной и законодательной власти. Например, требования к организации делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти устанавливаются Правительством Российской Федерации, разработка концепции построения электронного правительства находится в ведении Минкомсвязи, Минэкономразвития курирует вопросы создания многофункциональных центров предоставления государственных услуг, а типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти утверждена приказом Министерства Культуры.

Нормативно-правовые «заплатки»

Отсутствие единых подходов к организации работы служб документационного обеспечения управления на федеральном уровне заставляет региональные органы власти восполнять пробелы в законодательстве путем принятия собственных пакетов законов.

Так, например, в Москве принят ряд нормативных документов, регламентирующих межведомственный электронный документооборот, куда входят законы города Москвы, постановления и распоряжения Правительства Москвы, распоряжения префектов административных округов и т.п. Аналогичные пакеты нормативно-правовых актов приняты и в ряде других субъектов Российской Федерации, что позволило приступить к внедрению там систем электронного документооборота.

В большом числе российских ведомств и региональных администраций реализована достаточно удачная практика регулирования собственной нормативной базы с целью внедрения СЭД. Одним из наиболее заметных примеров является деятельность Федеральной налоговой службы России, где в 2002 году на основе Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» были изданы приказы об утверждении порядка представления налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде. В настоящее время более трехсот тысяч налогоплательщиков представляют отчетность по каналам связи в электронном виде. При этом все региональные Управления ФНС России имеют техническую возможность такую отчетность принимать. В настоящее время ФНС России ведет работу с другими ведомствами по организации межведомственного юридически значимого документооборота.

Государству нужен закон по СЭД

Отсутствие единого федерального регулирования вопросов законодательного обеспечения внедрения СЭД и перехода к оказанию электронных госуслуг приводит к появлению в органах государственной власти федерального и регионального уровня информационных систем, которые зачастую несовместимы между собой. В дальнейшем это может стать существенным тормозом при организации межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Так, например, по данным Росархива, на сегодняшний день в 39 обследованных им федеральных органах исполнительной власти используется 18 типов информационных систем.

Для выхода из сложившейся ситуации необходимо в ближайшее время сформировать четкую систему правовых норм. Эти нормы, по мнению Нины Соловьяненко, должны регулировать вопросы «предоставления государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам на основе защищенного электронного документооборота, организацию и осуществление электронного межведомственного взаимодействия при оказании таких услуг, а также порядок и условия признания электронных документов органами государственной власти и муниципальными органами».

Сегодня такие нормы либо отсутствуют вообще, либо фрагментарно и эпизодически разбросаны по многим нормативно-правовым актам. «Этому телекоммуникационному комплексу государственных услуг необходимо посвятить отдельный Федеральный закон,—считает Нина Соловьяненко,—или интегрировать в один из разрабатываемых законов, например, о стандартах оказания государственных услуг». В этом документе должна быть сформирована единая нормативно-правовая база для предоставления государственных и муниципальных услуг на основе защищенного электронного документооборота, устранены существующие пробелы в законодательстве, определен понятийный аппарат и совершенствована правоприменительная практика в данной области.

Закон должен обеспечить использование документов в электронном виде и их обязательное признание всеми органами государственной власти, установить основные требования к организации электронного межведомственного информационного обмена, обосновать правовое положение и функции государственного информационного центра, определить правовую конструкцию электронного документа и регламентировать вопросы предоставления свидетельств, подтверждающих подлинность и достоверность электронных документов.