Алексей Михайлов: Ключевой подход — идти от сервисов
CNews: Почему и когда возникла необходимость отдельной программы информатизации города? Алексей Михайлов: Как это обычно бывает, долго накапливались предпосылки. Современная эпоха информатизации города, условно, продолжается около 15 лет — со времени появления в управленческих структурах первых персональных компьютеров и локальных сетей. Сначала, как и везде, был период очаговой информатизации — в ведомствах возникали программы автоматизации тех или иных функций, естественно, от простого к сложному. Прогресс явно был — менялась идеология мышления, упрощались какие-то этапы работы, постепенно отдельные программы преобразовывались в более или менее многофункциональные системы. И так продолжалось лет 10. Однако в начале 2000-х годов становилось все более очевидно, что такой подход устарел, не соответствовал изменившемуся уровню развития информационных технологий, и, главное, возросшим управленческим требованиям. К 2003 году, когда идея оформилась, информатизация органов власти и городских организаций находилась в несоответствующем новым требованиям состоянии: ведомственный подход к созданию систем и отсутствие должной координации работ породили множество несовместимых между собой информационных систем и ресурсов. Характерная черта того времени — когда по разным планам создавались системы со схожими или дублирующими друг друга функциями, построенные на аппаратных и программных платформах, относящихся к разным типам и поколениям, несовместимые по идеологии построения и не предусматривающие взаимодействия. Эта ситуация нашла отражение в законе «О городской целевой программе «Электронная Москва» от 2003 года: «Несогласованность и слабая координация работ по информатизации приводит к тому, что остается низким уровень интеграции существующих систем городского управления и местного самоуправления, происходит неоправданное дублирование функций в различных системах, отсутствует общегородской комплекс стандартов, классификаторов, наборов метаданных и т. п., позволяющих унифицировать представление данных и обеспечить согласованное функционирование этих систем». CNews: Итак, прошло 4 года. Как вы оцениваете текущее состояние реализации ГЦП «Электронная Москва»? Алексей Михайлов: Программа была утверждена в 2003 году, но, поскольку идеология меняется медленно, а ИТ развиваются быстро, многие постановки задач даже изначально устарели. Первые планы работ, на 2003 и 2004 годы, все еще несли сильный отпечаток традиционного ведомственного подхода — мелкотемье, отсутствие внутренней связности разработок, ориентация больше на бумагу, чем на востребованный конечный результат. Стало ясно, что надо что-то кардинально менять в подходе к планированию работ. Решение, которое теперь кажется очевидным, было принято в 2005 году. Оно заключалось в переходе от ведомственного принципа формирования программы к проектно-ориентированному. Это было достаточно трудное решение, поскольку ведомства не хотели отходить от руля и лоббировали свои интересы. Эффектом от перехода на новый принцип планирования стало уменьшение количества первичных проектов, повышение прозрачности и управляемости программы: убрали все преходящее, второстепенное, узковедомственное. В то же время, был выделен целый ряд приоритетных систем, имеющих общегородскую значимость. Все проекты разбили по трем направлениям. Первое — информатизация основ жизнедеятельности города: безопасность, ЖКХ, социальная сфера, здравоохранение, образование, культура. Отдельно отмечу оказание государственных услуг жителям и организациям — проект «Одно окно». Второе направление — автоматизация административного управления. Здесь тоже есть какое-то количество приоритетных проектов. Например, в Москве впервые была создана мощная система, отслеживающая конкурсность госзакупок и регистрацию всех госконтрактов. Созданы система учета недвижимости, мониторинга развития генплана Москвы, городские градостроительный и земельный кадастры, а также ряд технологических систем, которые менее заметны со стороны, но необходимы для обеспечения каждодневных функций городских ведомств и организаций. В городе есть вертикаль управления — мэр, правительство Москвы, подчиненные им структуры. Поэтому создается единая система электронного документооборота Правительства Москвы, которая, прежде всего, обеспечивает функции контроля за исполнением на всех уровнях принятых решений. Ну и, наконец, третье направление — это технологические системы, которые нужны для того, чтобы работало все остальное. Их можно разделить на три класса. Первый — городская телекоммуникационная сеть с единым адресным пространством и ее техническая инфраструктура: компьютерные сети, сервера, ПО. По ней идут данные с видеокамер, контролирующих ситуацию на улицах, площадях, в подъездах, на ней основаны системы передачи данных, корпоративной телефонии, аудио и видеоконференцсвязи правительства Москвы, необходимые для оперативного управления мегаполисом, а также система сбора информации с датчиков инженерных систем и приборов учета коммунальных ресурсов в домах. Вторая, не менее важная и еще более сложная, компонента — информационная метасистема. Это система взаимодействующих технологий, которые позволяют собирать и использовать информацию. Наконец, третья важная компонента — технология контроля за тем, как вся обеспечивающая инфраструктура работает: система мониторинга информационных систем и ресурсов. Она также позволяет определять востребованность используемого ПО и баз данных, контролировать работу пользователей с ними, обеспечивать защиту информации. Разработка и внедрение этих трех важнейших технологических компонент — транспортной инфраструктуры, системы доступа к информации и системы мониторинга ИС — сложная задача, которая одновременно позволяет автоматизировать и упростить сам процесс управления информатизацией. CNews: Какой эффект дала городу консолидация расходов на ИТ в рамках одной бюджетной статьи? И сколько всего Москва тратит на ИТ из городского бюджета? Алексей Михайлов: Бюджет информатизации с момента возникновения ГЦП «Электронная Москва» понятным образом ежегодно увеличивался — прежде всего, не за счет выделения новых средств, а за счет консолидации в рамках программы фактических ведомственных расходов. В 2003 году, когда программа стартовала, бюджет развития составлял около 500 млн. руб., а на эксплуатацию — около 100 млн. В 2004 году эти показатели за счет консолидации достигли, соответственно, 1,1 и 1 млрд. руб. В 2005 году на развитие направили 1,7 млрд. руб., а на эксплуатацию — 3,2. В 2006 — 3,2 и 4,9 млрд. руб. соответственно. В текущем году на развитие направлено около 5,2 млрд. руб., на эксплуатацию — 6,8. Видно, что бюджет на эксплуатацию год от года растет быстрее, чем бюджет развития, что связано с вводом в строй создаваемых крупных общегородских систем. Складывающаяся структура расходов соответствует мировой практике — например, в США в крупных корпорациях и госструктурах 30-35 % средств направляется на развитие, а 65-70 % — на эксплуатацию. CNews: А как будут меняться эти расходы в будущем? Алексей Михайлов: Я могу дать прогноз, поскольку мы рассчитываем, обосновываем и планируем наши расходы. Средства, планируемые в бюджете на 2008 год, — примерно 6 млрд. руб. на развитие и 14 млрд. руб. на эксплуатацию. Как видите, бюджет растет. CNews: Можно ли говорить о том, что этап массовой закупки аппаратного обеспечения позади, и далее основные затраты будут приходиться на ПО, какие-либо системы и услуги? Алексей Михайлов: Я бы не сказал, что у нас когда-то были этапы массовой закупки аппаратного обеспечения. Эти расходы входят в бюджет развития и в текущем году — они составили более миллиарда рублей. Парк техники в организациях города очень велик — десятки тысяч компьютеров, сотни серверов и т. п., и в силу этого он меняется медленно и во многих местах достаточно устарел. Скажем, центральный аппарат правительства, какие-то департаменты, префектуры обеспечены новой техникой относительно лучше. Но есть много структур, у которых техника старая. Особенно отраслевые организации социальной сферы, которые мы тоже обеспечиваем за счет горбюджета. Их тысячи — в сфере образования, здравоохранения, соцзащиты и т. п. Около 100 тыс. компьютеров в школах, 40 тыс. — в учреждениях здравоохранения. Поэтому затраты на закупку техники мы не уменьшаем — не можем. Более того, мы планируем эти затраты с небольшим увеличением на каждый следующий год. Техника устаревает гораздо быстрее, чем ПО. Год-два — и компьютер морально устарел. Более того, новое ПО часто медленнее работает на старой технике, взять ту же Vista. Крупнейшие ИТ-производители неустанно работают над тем, чтобы не дать пользователям остановиться в этом потребительском процессе. CNews: ГЦП «Электронная Москва» подразумевает реализацию целого ряда проектов. Какие из них вы могли бы выделить как наиболее затратные? Алексей Михайлов: Поскольку мы перешли к проектно-ориентированному подходу, в рамках которого выделены важные комплексные общегородские задачи, наиболее затратными являются именно они. Самые затратные — это, конечно, проекты с масштабной программно-технической инфраструктурой. Оснащение оборудованием и ПО городской мультисервисной транспортной сети, например, стоит около 1,5 млрд. руб. На создание комплексной АСУ ГУВД Москвы истрачено в течение 5 лет примерно 2 млрд. Еще больших затрат потребовала система обеспечения безопасности города: видеокамеры в каждом подъезде, инженерные центры в районах, серверы, телекоммуникационное оборудование. Все это — около 5 млрд. руб. Хотя есть и не инфраструктурные проекты с очень значительными расходами — например, АИС УБП (около 2 млрд. руб.) или «Социальная карта москвича» (около 1 млрд. руб.). Инфраструктура обсчитывается достаточно легко. А, например, планировать затраты на НИОКР — очень сложно. Каждая компания свой труд видит и оценивает очень по-разному, единой бесспорной методики нет — цену определяет только конкурс. При этом, отмечу, что затратность не всегда положительно коррелирует с качеством реализации проектов — есть и негативные примеры: жирные коты мышей не ловят. CNews: Как можно оценить результаты и каковы перспективы развития «Электронной Москвы»? Алексей Михайлов: Сейчас мы подводим итоги четырехлетней реализации ГЦП «Электронная Москва». Есть чем отчитаться — налицо значимые практические результаты. Создано немало систем, в том числе приоритетных, которые работают и востребованы, а также ведомственных, не таких заметных со стороны, но нужных — они обеспечивают каждодневное функционирование организаций. В Москве создана современная система экстренной связи с реагирующими структурами — службами «01», «02», «03». Внедрена комплексная АСУ ГУВД — система управления силами и средствами милиции. А это около 700 служб и подразделений. Успешно развивается система обеспечения безопасности города и ее интеграция с системой ЖКХ — это огромная инфраструктура, охватывающая все здания города, многие площади и улицы, она опирается на сеть инженерно-технических центров районов, из которых контролируется состояние домов, улиц и других объектов. В сфере ЖКХ внедрена система расчетов по единому платежному документу, создана сеть районных ЕИРЦ, начат адресный учет потребления ресурсов по показаниям индивидуальных счетчиков. Оперативнее стала работать служба скорой помощи — созданная для нее система позволяет видеть каждую машину, все маршруты движения. Работает, хотя пока и с ограниченной функциональностью, социальная карта москвича. Проведена большая работа по оснащению школ компьютерной техникой, полностью обеспечено их подключение к интернету. В ходе информатизации органов власти внедрены системы ведения конкурсов и торгов, учета городской собственности, мониторинга развития генплана Москвы, городской земельный и градостроительный кадастры, управления бюджетным процессом, а также, как я упомянул выше, целый ряд менее значимых систем. Работает городская мультисервисная транспортная сеть, на ее базе внедрены системы обеспечения оперативной деятельности городской администрации — корпоративная телефония, аудио и видеоконференцсвязь. Более подробное перечисление сделанного займет много места и не формат интервью. Если же смотреть шире, я бы выделил как итоги нашей работы также то, какой опыт мы приобрели, какие проблемы увидели, какие выводы сделали. Мы провели серьезную организационную работу по преодолению узковедомственного подхода, консолидации финансовых средств на информатизацию, по организации межведомственного обмена информацией, хотя это до сих пор одно из самых больных мест: ведомства не очень хотят давать даже коллегам доступ к своим данным. Мы поняли, какую важную роль играет правильная организация эксплуатации информационных систем, и что необходимо приложить максимальные усилия, чтобы процессы расчета бюджетов на эксплуатацию и процессы мониторинга всей эксплуатируемой технической инфраструктуры автоматизировать. Главное — мы, наконец, сформулировали подход, как определять приоритеты в планировании проектов. Это очень важно, в том числе для формирования следующей программы информатизации города — «ГЦП-2». На нас постоянно сыпалось и продолжает сыпаться большое количество заявок — дайте денег на то, на это. И каждый говорит, что это крайне нужно, без этого жить нельзя. Как тут принять решение? Да еще когда идет лоббирование, порой на высоком уровне. Конечно, мы постепенно завоевывали авторитет, отстаивали приоритет общегородских интересов. Но сейчас мы нащупали объективно неоспоримый, ключевой подход. Этот подход связан с тем, чтобы идти от интересов города и горожан. На сухом ИТ-языке — идти от сервисов. Если сервис действительно нужен, мы смотрим, какие необходимы системы и информационные ресурсы для его реализации и планируем их создание. Естественно, сервисы также отбираются по приоритетам. Например, когда мы ранжировали по востребованности 170 документов, которые выдаются в режиме «одного окна», то выяснили, что самый востребованный документ в городе — это право на предоставление жилищной субсидии. В прошлом году их выдали примерно 550 тыс. А есть мало востребованные документы, и даже такие, которые выдаются единожды в год. Естественно, не надо тратить деньги на их автоматизацию. Расчет показал, что если мы автоматизируем выдачу всего 16 типов документов из 170, то есть примерно 10%, то сильно ускорим обработку 55% всех заявок от граждан — а их более 3 млн. в год. Итак, подход к реализации «ГЦП-2» будет сервис-ориентированным. И под него есть технологическая платформа — под каждый сервис на ее базе создается и автоматизируется свой регламент, из которого понятно, какие информационные ресурсы нужно использовать или создавать, кто и в чем задействован в процессе. CNews: Какие решения, созданные в рамках «Электронной Москвы», на ваш взгляд, могут быть тиражированы в других регионах? Алексей Михайлов: Думаю, что многие решения и проекты могут быть широко востребованы. Поскольку у нас не самый плохой интеллектуальный потенциал, и есть реальный опыт внедрения. Например, мы создали систему учета госимущества. На федеральном конкурсе мы заняли первое место с этой системой, и она рекомендована для регионов. Мы также создали систему автоматизации формирования и исполнения административных регламентов, необходимую нам для радикального повышения эффективности оказания госуслуг (проект «Одно окно»). В ней есть интересные ноу-хау — в частности, сама система формирования регламентов, их проверки на непротиворечивость, оптимизации и нахождения узких мест. Такого рода технологии наверняка найдут свой спрос. Этим заинтересовалось экспертное управление президента РФ, администрация президента Татарстана. В Москве создана единая телекоммуникационная сеть городской администрации и различные сервисы на ее базе. Насколько я знаю, и в других регионах, например в Мордовии, создают или планируют такого рода сети — наш опыт там может пригодиться. Многие интересуются нашей системой обеспечения безопасности города. Нас посетили уже около 100 делегаций, в том числе из других стран. Спецслужбы — ФСБ, ФСО — используют ее в своей работе уже сейчас. Другие общезначимые проекты — системы управления мобильными бригадами скорой помощи, поддержки деятельности участковых уполномоченных милиции, информатизации регионального управления ФМС. Востребованы системы автоматизации конкурсов и торгов, управления бюджетным процессом, интересен московский опыт создания и внедрения системы социального обеспечения и социальной карты москвича. Практически все проекты, которые мы создали, тем или иным образом востребованы. CNews: Как вы оцениваете уровень информатизации Москвы по сравнению с ведущими мегаполисами Европы? Алексей Михайлов: Я бы разделил вопрос на две части. Первое — это уровень обеспечения коммерческими сервисами населения. Вторая часть — собственно уровень информатизации аппарата и структур, которые подведомственны правительству Москвы. Уровень информатизации столицы с точки зрения оснащения мобильной связью, развития телекоммуникационных услуг, доступа к кабельному и спутниковому телевидению, вполне соответствует крупнейшим мегаполисам. Но это не наша заслуга, это делает рынок. С точки зрения автоматизации административного управления, хозяйственных функций, социального обеспечения и т. п. сравнение не может быть полностью адекватным. Я бывал в разных странах Европы, и в большинстве из них функции городских правительств гораздо более узкие, чем у правительства Москвы. Это связано с тем, что мы переживали определенный переходной период, мощная система административного управления, созданная социализмом не могла быть заменена в одночасье. И в Москве, в отличие от городов Европы, правительство в более значительном масштабе пока еще занимается и продовольственным обеспечением, и промышленностью, и распределением жилья для малообеспеченных слоев населения, и здравоохранением, и социальным обеспечением. Поэтому у нас гораздо больше информационных систем, они гораздо сложнее. CNews: Спасибо. |
Управление огромным городом немыслимо без современных информационных технологий. О том, что создано в результате реализации городской целевой программы «Электронная Москва» и что планируется создать на втором этапе программы — «ГЦП-2», в интервью CNews рассказал Алексей Михайлов, начальник Управления информатизации города Москвы. 
