Обзор "ИТ в органах госвласти России" подготовлен

Алексей Попов: После того, что мы прошли в 2005 году, нам теперь любое внедрение по плечу

Одним из наиболее информатизированных ведомств является Федеральное казначейство, а с 1 января 2006 года нагрузка на него увеличилась 6-кратно. На кассовое обслуживание в Казначейство переведены бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, включая бюджеты поселенческих муниципалитетов. Что бы этот процесс прошел незаметно и безболезненно для работников бюджетной сферы, в рекордные сроки в масштабах страны одновременно были внедрены единые формы отчетности и единое программное обеспечение, включая электронный защищенный документооборот. В настоящее время в Федеральном казначействе начался переход к единой ERP-системе. О ходе работ и планах дальнейшего ИТ-перевооружения в интервью CNews рассказал Алексей Попов, заместитель руководителя Федерального казначейства.

CNews: Федеральное казначейство является одним из лидеров по уровню информационно-технологического оснащения среди органов государственной власти России. Расскажите, пожалуйста, об основных этапах информатизации Федерального казначейства за последние пять-семь лет. Какие ключевые изменения произошли в информационно-технологическом оснащении Федерального казначейства? Какие приоритетные задачи были решены?

Алексей Попов: Лидерство Федерального казначейства в данном случае обусловлено грамотной политикой государства в этой области. Понятно, что Казначейство — это орган, который выполняет большое количество однотипных операций, это большая касса всей Российской Федерации, имеющая более 2000 отделений и 89 управлений по субъектам  Федерации. Соответственно, эффективность его работы во многом зависит от информационного обеспечения. В этой связи была разработана федеральная целевая программа развития Федерального казначейства, привлечен займ Мирового банка. Таким образом, на уровне правительства был решен вопрос о создании проекта модернизации казначейской системы, выделены значительные финансовые средства и, соответственно, большая часть проекта модернизации была посвящена развитию информационных технологий. В этой связи в Казначействе на протяжении последних лет устанавливалось самое современное оборудование, решались вопросы развития телекоммуникаций между подразделениями.

Какие ключевые изменения произошли в этом году, какие приоритетные задачи были решены? С 1 января 2006 года вступила в действие новая редакция бюджетного кодекса Российской Федерации. Если до этого Федеральное казначейство обслуживало только федеральный бюджет, то теперь оно в обязательном порядке обслуживает все бюджеты субъектов и местные бюджеты. Если провести аналогию с банком, то ситуация следующая — до 1 января 2006 года было 50 тысяч клиентов, после 1 января — 300 тысяч. При этом ни одной дополнительной штатной единицы Федеральное казначейство не запрашивало.

В этой связи встал вопрос о скорейшем, буквально за один год, техническом довооружении Федерального казначейства. С чем это было связано? С двумя факторами. Первый — во всех территориальных органах использовалось 5 различных программных пакетов, причем многие из них были построены еще в архитектуре файл-сервер — это не позволяло надеяться, что рост операций позволит нам в какое-то разумное время закрывать операционный день. Второй — широко распространенная в банках система класса «клиент-банк», которая позволяет клиентам проводить операции без посещения офиса банка, благодаря чему снижается стоимость обслуживания, в Казначействе не использовалась вообще по целому ряду причин.

За прошлый год была построена сеть ведомственных удостоверяющих центров с целью  лигитимизации использования электронно-цифровой подписи, разработана и внедрена система электронного документооборота со всеми видами клиентов Федерального казначейства. Все 5 программных пакетов, используемых, как я уже говорил, более чем в 2 000 офисов Федерального казначейства, были заменены на один из существующих, как раз тот, который был построен в архитектуре клиент-сервер. Все эти программные продукты принадлежат Федеральному казначейству, соответственно, мы не покупали готовых продуктов, а заказывали разработки и доработки.

Таким образом, в 2005 году мы осуществили масштабный проект по переходу на унифицированное прикладное программное обеспечение и внедрению системы электронного документооборота на всей территории Российской Федерации. Одновременно с этим был доукомплектован технический парк, в первую очередь это относится к серверному оборудованию, поскольку файл-серверные системы менее требовательны, чем клиент-серверные. Эта работа была выполнена в срок, и с 1 января 2006 года Казначейство приступило к выполнению своих новых функций.

CNews: В Концепции на 2005 год был поставлен ряд достаточно трудновыполнимых задач — это введение единых стандартов прикладного программного обеспечения и его унификация, повышение управляемости происходящих процессов. Несмотря на значительный масштаб работ (центральный аппарат Федерального казначейства, около 90 управлений и более 2 тыс. отделений в регионах), изменение форматов обмена между территориальными органами Федерального казначейства, с 1 января 2006 года на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство перешли бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, включая бюджеты поселенческих муниципалитетов. Как вы оцениваете качество проведенных работ по унификации прикладного программного обеспечения, применяемого в органах Федерального казначейства, включая внедрение защищенного электронного документооборота? Были ли у вас какие-либо трудности при их проведении? Расскажите подробнее о ходе этих работ и их содержании.

Алексей Попов: Про реализованные задачи я уже рассказал. Теперь остановимся на трудностях. Первая трудность — начиная работу над проектом, мы понимали, что его реализация за столь короткое время не возможна без потрясений. Вторая трудность — мы делали проект не в одной точке, а по всей Российской Федерации, поэтому направляющая роль центрального аппарата, который я сейчас представляю, должна была заключаться в четкой формализации отношений между нашими территориальными подразделениями и исполнителем проекта внедрения. Необходимо было формализовать не только сам процесс внедрения, но и механизм внесения изменений, механизм управления рисками, механизм разрешения конфликтных ситуаций.

В этом проекте были задействованы несколько сотен человек со стороны исполнителя и несколько десятков тысяч со стороны заказчика, что создавало простор для  различного рода конфликтов.

Первым делом была разработана четкая проектная документация, методика внедрения, документация на сам программный продукт. Это, пожалуй, основной фактор, позволивший успешно выполнить проект. Вторым немаловажным фактором явился высокий уровень подготовки информационно-технических сотрудников Федерального казначейства на местах. Это хорошо организованные люди, обладающие  не только отличным знанием информационных технологий, но и пониманием тех последствий, которые могут наступить при сбоях, и той ответственности за качественное выполнение работы, которая на них лежит. Они сыграли очень большую роль при проведении работ, и я хочу еще раз сказать им спасибо.

Всю программу на 2005 год мы выполнили: был доработан программный продукт, в том числе разработана система электронного документооборота, осуществлено их внедрение  в пилотных регионах Федерального казначейства, а затем во всех за редким форс-мажорным исключением подразделениях и управлениях Федерального казначейства.  Не успели закончить внедрение только в нескольких офисах на Дальнем Востоке —  там самолеты в декабре уже не летали.

Тяжело было в начале 2006 года. В ноябре-декабре 2005 года прошло обучение сотрудников новому продукту, но реальная работа на нем началась в январе, и оказалось, что обучение и реальная работа —  совсем разные вещи. Было очень много ручной работы рядовых сотрудников —  случалось, что программный продукт почему-то не работает, а сотрудник ИТ-отдела не может быстро произвести наладку. При этом Казначейство не может остановить свою деятельность, и приходится все операции делать вручную. Конечно, первые недели января прошли в колоссальном напряжении для всей системы, для наших сотрудников, для ИТ-специалистов на местах и для компании, которая осуществляла внедрение. По существующей договоренности, на большей части территорий уже после окончания внедрения на протяжении января-февраля «сидели» сотрудники компании-исполнителя, консультируя пользователей по ходу работы. Начало, конечно, было болезненным, но я ничего другого и не ожидал. Абсолютно прогнозируемая ситуация, связанная с внедрением новых порядков и процедур, нового программного продукта в столь короткий срок и в столь большом масштабе.

Электронного документооборота не было вообще, и помимо поддержки собственных пользователей пришлось поддерживать еще и пользователей за дверями Казначейства, тех клиентов, которым установили автоматизированное рабочее место — ведь они тоже звонили и консультировались по возникающим у них проблемам. Многие клиенты успели стереть или испортить программное обеспечение, установленное им в ноябре-декабре. Когда на компьютере стоит 1С, «Парус», еще какая-то программка, и раз в неделю приходит администратор и что-то делает, то может произойти что угодно. Поэтому в течение 2005 года сложностей не было, проект шел хорошо, а тяжелый месяц наступил в январе.

Сейчас все эти проблемы позади, система работает. Все пришло в норму достаточно быстро — к середине февраля — хотя скептики говорили, что неразбериха будет продолжаться до лета. Работа началась с 10 января, и первый месяц был тяжелейший, но мы не жалеем, что пошли на это. Я уверен, что другого выхода не было — не возможно продолжать работать с пятью FoxPro-пакетами в условиях пятикратного увеличения нагрузки. Теперь мы имеем нормальный фундамент, а возникающие ошибки можно исправить.

CNews: Насколько безболезненно для Федерального казначейства прошел перевод на кассовое обслуживание бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов?

Алексей Попов: Ситуация с кассовым обслуживанием отягощалась тем, что субъекты федерации и некоторые муниципальные образования безо всякого удовольствия перешли на кассовое обслуживание Федерального казначейства. До этого у них были счета в Центральном банке или в коммерческих банках, и работа шла с банковской системой. Теперь появился другой федеральный орган, который потребовал сделать прозрачными бюджетные потоки. Это мало кому понравится, но закон есть закон, его надо соблюдать. Нельзя сказать — я против закона, можно сказать — меня не устраивают детали. А самая удобная деталь — это программный продукт. Независимо от того, хороший он или плохой, в нем есть недочеты, и эти недочеты можно трактовать как теоретически приводящие к тому, что не могут получить заработную плату учителя, врачи и т.д. Хотя это, конечно, не так. Более того, нам не известно ни одного случая, когда бы по вине казначейства случились бы задержки каких-либо выплат, в том числе заработной платы.

Дело было вовсе не в программном продукте — по каждому такому случаю мы проводили исследования, разбирались. Ситуация осложнялась еще и тем, что программа новая, только разработанная, поэтому в ней не все учтено. Но зачастую программный продукт выступал еще и политическим инструментом. Мы предполагали такое развитие событий, именно поэтому все процедуры внедрения, обучения жестко документировались и протоколировались. Но, в общем-то, и этот процесс сейчас нормализовался — от субъективных политических обвинений в сторону конкретных конструктивных обсуждений о совершенствовании технологии.

CNews: В рамках Программы развития казначейской системы РФ и проекта модернизации Федерального казначейства до 2008 года предусматривается дальнейшее ИТ-перевооружение, включая создание единой автоматизированной системы Федерального Казначейства, которая станет центральным элементом единого информационного пространства участников бюджетного процесса. Проект такого масштаба является уникальным и не имеет аналогов в мировой практике по таким параметрам, как территориальный охват, количество пользователей и степень интегрированности географически распределенных подсистем. Кроме того, бюджет контракта является самым крупным среди всех контрактов, финансируемых Всемирным банком на территории Российской Федерации. Могли бы вы рассказать о планах реализации этого проекта? Какие работы предусмотрены в первую очередь? Какие эффекты вы ожидаете от реализации этих работ? Какова конечная цель этой масштабной ИТ-модернизации?

Алексей Попов: Все, о чем я говорил ранее, было сделано вне этого проекта, т.е. это временные решения. Сам проект подразумевает в 2008 году внедрение на всей территории единой ERP-системы, по результатам открытого конкурса это будет Oracle E-Business Suite. Планировалось, что до 2008 года просуществуют установленные ранее разные программные пакеты, а потом будет внедрено Oracle E-Business Suite. Я еще раз повторю, что рост нагрузки не позволил нам рисковать, поэтому мы были вынуждены в течение 2005 года принимать те решения, о которых я говорил.

Проект модернизации Федерального казначейства делится на 6 составляющих. Первая — это ERP-система, вторая — ведомственная транспортная сеть, третья — системы инженерного обеспечения серверных помещений: стойки, кондиционеры, четвертая — локальная вычислительная сеть, пятая — само железо, сервера, шестая — система управления эксплуатацией всего этого нового комплекса. Кроме того, учитываются требования к информационной безопасности.

Зачем нам Oracle E-Business Suite? Возьмем любой субъект Федерации. Сейчас в каждом районе формируется своя база данных, и общих механизмов консолидации нет, есть общие отчетные формы. Где-то построили сеть, и эти базы работают друг с другом в он-лайне, где-то данные передаются пакетами из одной в другую. Хотя на самом деле должно быть четкое разделение — в районе находится фронт-офис, который  занимается работой с клиентами, а в столице субъекта — бэк-офис, который занимается в основном бухгалтерским учетом и взаимодействием с банковской системой РФ. Район взаимодействует с банковской системой РФ только в части наличных денег, а безналичные платежи идут через единый казначейский счет. Понятно, что это уже не сотни, а тысячи одновременно работающих пользователей, и совершенно другое построение системы: главная книга, проводки, вынесение отдельно фронт-офисной составляющей.

В навых условиях наши системы, построенные на клиент-серверной архитектуре, работать не смогут в силу проектирования, в силу архитектуры, в силу того, что они писались не общим взглядом на проблему, а лоскутно, по мере необходимости. Нужны профессиональные решения. Фактически выбор шел между SAPR/3 и Oracle E-Business Suite, но Oracle E-Business Suite победил по цене — его предложение было существенно дешевле. У нас заключен контракт с Oracle, в этом году идет доработка системы, на 2007 год запланировано внедрение в трех пилотных регионах, а следующие два года —  тиражирование. К концу 2008 года проект должен быть завершен, и я не сомневаюсь, что так оно и будет. После того, что мы прошли в 2005 году, нам теперь любое внедрение по плечу, тем более что произойдет оно не за 9 месяцев, а за три года.

Следующий пункт — ведомственная транспортная сеть. Это интранет. Раз мы говорим про доступ в интранет, значит он должен быть во всех регионах в режиме on-line. Минимальная скорость 128 Кб/сек, а то и больше в зависимости от района. У нас заключен контракт на построение сети, сейчас мы находимся на стадии утверждения системного проекта, и сеть будет построена чуть раньше, чем вводится в эксплуатацию программный продукт.

Для ввода в эксплуатацию программного продукта потребуются сервера, способные обслуживать тысячи пользователей. Значит, потребуется закупать серверное оборудование. Будет это платформа Intel или Risk — зависит от многих факторов, но платформа должна быть серьезная и масштабируемая, потому что это дорогая закупка, и делается она не на год и не на два. Мне бы лично хотелось, чтобы моральное устаревание серверов произошло не скоро.

Для обслуживания серверов нужны системы инженерного обеспечения — электричество, кондиционеры, источники бесперебойного питания, дизель-генераторные установки и т.д.

Следующая задача — создание системы управления эксплуатацией. Поскольку мы переходим на новое оборудование, придется проводить обучение персонала.  Кроме того, я не исключаю, что квалификация людей в каких-то регионах может оказаться недостаточной для администрирования такого решения. Поэтому будет создаваться централизованная система управления эксплуатацией. Одновременно запланирована  переподготовка с повышением квалификации кадров информационно-технических служб. Будет рассматриваться вопрос о частичном или полном аутсорсинге либо везде, либо в некоторых субъектах. Мы должны отдавать себе отчет в том, какие проблемы могут возникнуть, если вдруг в субъекте не окажется ИТ-специалистов, которые способны администрировать подобные сложные технические решения. Мы должны строить такую политику, чтобы никогда ни при каких обстоятельствах казначейская система в том или ином регионе не прекратила функционировать, потому что это напрямую ударит по учителям, врачам, воинским частям, а теперь еще по муниципальным и региональным бюджетам.

CNews: Какие три региона выбраны пилотными и почему?

Алексей Попов: Традиционно в качестве пилотных мы используем три региона Поволжья — Ульяновск, Саратов и Самара. Они как раз подразделяются на крупное (Самара), среднее (Саратов) и небольшое управление (Ульяновск).

CNews: Расскажите о том, как в Федеральном казначействе решаются вопросы хранения данных. Вы за создание централизованного или распределенного хранилища данных? Если «за» распределенное, то его узлы находятся во всех управлениях Федерального казначейства? Каков объем хранимых данных в абсолютном выражении и как быстро он увеличился за 2005 год?

Алексей Попов: Данные данным рознь. Если говорить об осуществлении ежедневных бэк-офисных функций, то я уже сказал, что таких хранилищ должно быть 88 — по количеству субъектов. Если говорить про данные, необходимые для работы центрального аппарата, то, конечно, такие данные должны храниться здесь. Этот вопрос и сейчас решается. Например, на уровне центрального аппарата консолидируется вся отчетность об исполнении бюджета Российской Федерации. Каждый главный распорядитель составляет свою отчетность (Минздрав, Минобрнауки и т.д.), а Казначейство делает свою. Эти два отчета должны сойтись. Если не сходятся, значит надо разбираться, смотреть. Отчетность готовится каждый месяц, каждый квартал, каждый год. Поэтому все отчетные данные должны храниться в центральном аппарате.

В связи с территориальной распределенностью и большим количеством баз данных возникает  проблема с отчетностью. Если бы в районах не было баз данных, то отчет собирался бы в режиме реального времени в столицах субъектов. Сейчас это не так — из отделений поступают отчеты, в столицах субъектов их обрабатывают, сверяют, запрашивают дополнительные сведения, т.е. процесс не прекращается ни на минуту. То же самое происходит и при обмене информацией между центральным аппаратом и  территориями, но здесь проще. В субъектах Федерации квалификация бухгалтеров все-таки существенно выше, чем в районах.

Вопрос хранилищ данных в центральном аппарате актуален именно в части отчетности, но он решится одновременно с внедрением ERP-системы. В настоящее время, когда процесс учета не единообразен, сбор отчетности все равно подразумевает какие-то ручные действия. После внедрения единой системы учета, данные для анализа будут готовиться и выгружаться в единообразном виде. Поэтому я не могу сказать, что я только за распределенное или только за централизованное хранение данных. Думаю, будет и 88, и 1 хранилище, но у каждого свои задачи. Кроме того, должны быть еще резервные центры. Если какое-то управление или центральный аппарат по каким-то причинам выходят из строя, то в течение разумного времени запускается резервный центр и берет на себя соответствующие функции.

Что касается объемов хранимой информации, то они огромные.

CNews: Испытываете ли вы какие-либо затруднения, связанные с пропускной способностью каналов связи?

Алексей Попов: Между центральным аппаратом и территориями — нет, а внутри каждой территории — да. Эта проблема будет решена уже в этом году в пилотных регионах, и в течение следующих двух лет во  всех оставшихся.

CNews: Хотелось бы обратиться к вопросам информационной безопасности. Имеется ли у Федерального казначейства Концепция информационной безопасности? Какие мероприятия по обеспечению информационной безопасности в настоящее время в первую очередь применяются в Федеральном казначействе? Какие направления деятельности в сфере обеспечения информационной безопасности вы будете развивать в 2006 году, и с чем связаны такие решения? Какие проблемы и трудности, существующие в сфере обеспечения информационной безопасности, предстоит решить в ближайшее время?

Алексей Попов: Существует концепция кадрового обеспечения, существуют специальные подразделения в центральном аппарате, обеспечивающие режим секретности и безопасности информации, аналогичные отделы есть в каждом субъекте Российской Федерации. Кроме того, осуществляется целый ряд мероприятий по защите от несанкционированного доступа. Например, через интернет попасть в базу данных Казначейства просто невозможно. Принимаются и другие меры.

Проектом модернизации предусмотрено обеспечение информационной безопасности, и мы тратим на это значительные ресурсы, может быть даже чрезмерные. Но таков закон, и мы его не обсуждаем, а исполняем.

На данный момент проблем у нас не возникало, фактов продажи баз данных Федерального казначейства не было.

CNews: В 2005 году Мининформсвязи России предложило ввести квалификационные требования к госслужащим в сфере ИКТ, чему способствует введенный в действие с февраля 2005 года закон о государственной гражданской службе, согласно которому с госслужащими должен подписываться контракт. Разработаны ли и утверждены такие требования к сотрудникам Федерального казначейства? Если «нет», то каковы ваши планы по этому направлению? Если «да», то как вы оцениваете эффект от внедрения этих требований?

Алексей Попов: Сейчас проходит утверждение Концепции подготовки сотрудников в рамках внедрения новых технологий, которой в том числе предусмотрено предварительное анкетирование и обучение ИТ-навыкам. После анкетирования мы сможем разработать требования к должностям — ведь они должны быть такие, чтобы им хоть кто-то удовлетворял. Немаловажно и то, чтобы существовал инструмент, с помощью которого можно помочь человеку дотянуться до необходимого уровня.

Эффект от реализации этой концепции будет  колоссальный, потому что та ручная работа, которая до сих пор делается на территориях, во многом обусловлена неумением работать с новым программным продуктом. Это, конечно, не правильно.

Пока оценки сотрудников у нас не было.

CNews: Как вы оцениваете ИТ-квалификацию, в том числе в сфере информационной безопасности, сотрудников Федерального казначейства в центральном аппарате, региональных управлениях и в отделениях? Как вы разрешаете вопросы, возникающие у сотрудников Федерального казначейства при работе с новыми ИТ-системами и новым ПО?

Алексей Попов: Та компания, которая занималась внедрением программного обеспечения  в течение прошлого года, проводила обучение всех сотрудников, подписывала с ними ведомости о результатах. Это, конечно, далеко от того, что мы считаем совершенством, потому что обучение касалось исключительно данного программного продукта и не затрагивало формирования навыков работы с компьютером, с операционными системами и так далее. Поэтому сейчас мы разрабатываем концепцию обучения, средства на его организацию выделены и в соответствии с концепцией мы собираемся эти ресурсы реализовывать.

CNews: Как вы оцениваете перспективы и проблемы развития ИТ-аутсорсинга для Федерального казначейства?

Алексей Попов: Я бы подразделил аутсорсинг на две группы — аутсорсинг общесистемный, технический и аутсорсинг прикладных программных продуктов. Приведу пример. По штату в районных отделениях Федерального казначейства не предусмотрен ИТ-специалист. Понятно, что в такой ситуации на работу в Казначейства специально берутся люди с навыками владения ИТ, которых можно условно назвать администраторами, но это не их основная работа. Штатные ИТ-отделы существуют только в управлениях — в столицах субъектов Федерации.

Чем занимаются сотрудники этих отделов? Во-первых, они должны ездить к клиентам и устанавливать систему электронного документооборота, чего они не делали раньше. Но ездить надо, потому что каждая новая установка — это фактически облегчение работы  операционных подразделений Казначейства. Во-вторых, необходимо сопровождать этих клиентов — после установки программного обеспечения каждому клиенту надо предоставить телефонный номер, по которому он сможет позвонить с вопросом. В-третьих — надо сопровождать свои собственные отделения и пользователей в них.

Мы дали возможность управлениям самим выбирать, передают ли они эти три новые функции на аутсорсинг. Почти все территории высказались за такую передачу. И мы собираемся удовлетворить их потребности, потому что количество ИТ-сотрудников в подразделениях не изменилось, а работы прибавилось. Это пример простого аутсорсинга.

А вот аутсорсинг технический и общесистемный является более сложным вопросом. У нас нет примеров реализации подобных проектов. Можно сделать его децентрализовано, но мне бы хотелось с помощью аутсорсинга обеспечить некий единый стандарт. Например, построили локальную вычислительную сеть, потом добавилось еще 5 комнат, сеть достроили, но она получилось несовместимой. Так вот мне бы хотелось, чтобы авторскую приемку осуществлял единый аутсорсер, таким образом, он бы не допустил подобного развития событий, а центральный аппарат получил бы инструмент проведения единой информационно-технической политики. Сейчас существует единая политика в области прикладного программного обеспечения, а в области железа, инженерного обеспечения — пока не везде.

Однозначного ответа на вопрос, как должен быть построен аутсорсинг, нет до сих пор, поэтому сейчас мы собираемся осуществить конкурсный отбор консультантов, которые расскажут нам, как это сделать. После этого будем думать — как делать или не делать.

Если непродуманно подойти к этому вопросу, то стоимость этой услуги может возрасти настолько, что сведет на нет всю идею.

CNews: Спасибо.